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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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招商引资政策混乱源出何方?  

2015-05-22 13:01:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 62号文到25号文说明了什么?

 

马 宇

 

 

     20141127日,国务院下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号),要求对各地区和部门对于特定企业及其投资者在税收、非税等收入和财政支出方面的优惠政策进行专项清理,并在20153月底前向财政部报送本省(区、市)、本部门对税收等优惠政策的专项清理情况,由财政部汇总报国务院。

此文一出,立即引发轩然大波,地方政府、国内外企业反映强烈。众所周知,在以往及目前的地区经济、行业发展中,税收等优惠政策扮演着重要角色,尤其是地方政府在招商引资中,优惠政策更是必不可少。且不谈此种做法是否合适、是否符合长远利益,单从实践操作来说,如果对于税收等优惠政策进行全面清理,对于各地政府与企业签订的引资合同、协议等进行“全面梳理”,也涉及政府信用、政策稳定、经济发展等等诸多问题,可能引发政府违约、撤资增加等一系列严重后果。

510日,国务院又发布了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号),就62号文的相关事项做了说明,包括“各地区、各部门已经出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行;没有规定期限又确需调整的,由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行”;“各地与企业已签订合同中的优惠政策,继续有效;对已兑现的部分,不溯及既往”,而62号文规定的专项清理工作,则“待今后另行部署后再进行”。

这种大反转的剧情,实在让人大跌眼镜。国家政策,事关重大,务须慎重再慎重,政策出台前一定要进行严谨、深入的调研论证和周全设计。从62号文的初衷来看,似乎是对的,严肃财经纪律、维护市场秩序、保证国家宏观调控效果么,何况,税收等优惠政策的乱象也确实存在,造成了很多负面影响;但深入研究分析,却会发现,税收等优惠政策的泛滥和清理,却远不是直接否定、一禁了之那么简单,而需要从新常态下的经济社会发展、国际竞争等多角度进行评估、设计。

一般认为,25号文的出台,62号文的短命(虽说“今后另行部署后再进行”,但谁都明白,这个“今后”就跟那个“明天”同样含义,基本可以确认为无疾而终了),是迫于当前“经济下滑压力持续加大”而采取的措施之一。虽说新常态的基本特征之一就是经济增速放慢,但降到7%以下仍然有各方“不可承受之重”,所以近期国家已经采取了降息、降准、放松贷款、鼓励投资、促进出口、“盘活”股市等一系列“稳增长”措施,62号文的直接效果是抑制、减少投资,与目前经济政策的大方向背道而驰,“暂停”实施势在必然。但笔者认为,若只是单纯从这个角度认识从62号文到25号文的急剧转变,还是太肤浅了,也解决不了政策稳定与政策设计的大方向问题--难道等经济形势好转了,需要控制增长速度了,就再度实施62号文?

62号文的出台,直接诱因自然是招商引资中的优惠政策乱象,但这个文件出台的背后,却隐含了很多原则性问题的认识歧义。其一,我国今后发展,是否该把政策重心转向对外投资而弱化引进外资?其二,我国市场经济体制下的经济政策体系中,需要不需要有投资激励措施(即所谓的优惠政策)?其三,投资激励措施是否会导致不公平竞争,扰乱市场秩序,影响宏观调控,还可能引发国际贸易纠纷?不得不说,对于这些政策制定原则问题的认识,还是混乱的甚至是错误的。

必须强调的是,投资促进,是各国经济发展政策的重要组成部分,即使最发达的市场经济国家,也高度重视,包括美国、英国、德国、瑞典等高度发达的市场化国家,都有高层次的国家投资促进机构和政策体系。国际直接投资,是最重要的国际资源之一,也是最先进生产要素的载体,无论发达国家还是发展中国家,都在积极吸引国际投资,以此作为参与国际竞争、保持或提高国家竞争力的重要手段。吸引外资,最重要的当然是各国的投资环境,但优惠政策也是必不可少的一环,如美国在实施“再实业化”“选择美国”过程中,就采取了一系列的财政、税收、土地等优惠政策措施。其实,发达国家普遍采取的“投资移民”政策,就是吸引国际资本的一项颇具含金量和象征意义的激励措施。

由此可见,我国在新常态发展中,投资促进只能加强不能削弱,包括建立、完善法律政策体系与投资促进体制、机制。正在修订中的新《外国投资法》,也把投资促进作为重要方面予以了重视。

至于投资促进的法律政策体系,应该说明的是,属于法律规范的,如环境保护、劳工保护、税收政策、国土规划等,必须严格遵守,不能为了招商引资而突破法律红线;但地方政府也可以在自己权限范围内,根据本地区具体情况,制定各自的投资激励措施,也就是说,应清晰中央和地方政府的权限划分。比如土地使用,必须遵守国土规划和审批程序,地方政府不能为了招商引资违规审批;但土地价格,应属于地方政府权限,地方政府可以根据市场、项目的具体情况来决定土地出让价格的高低,或者进行拍卖。法律的归法律、政策的归政策,中央的归中央、地方的归地方,也就不需要这么发62号或25号红头文件来搞所谓的清理、规范了。

 

(本文主要内容发表于522日《南方都市报》专栏)

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