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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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“部门立法”大大制约改革深化  

2014-04-08 19:24:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“部门立法”大大制约改革深化

马宇

 

    改革说白了是利益的重新分配,必然引发各种各样的矛盾冲突。既得利益群体自然会用各种各样的借口来拖延改革、扭曲改革、颠覆改革、否定改革。而这些借口,当然也都是冠冕堂皇的,看起来颇为理直气壮的。比如有种说法:改革要在法律规定范围内依法进行。全国人大常委会有官员就说,“法律未修改,不许有试点”。从本质上来说,这是完全正确的,我们不是要建设法治国家么,不是要依法治国么,改革当然也要依法进行。若改革就是各地区、各部门自行其事,甚至践踏法律去搞改革,当然会给正常改革造成极大混乱。

    但与此同时,我们似乎又忘了一个大前提:由于部门立法和非专业立法的情况同时存在,我们国家的法律体系及其有关法律规定,存在着巨大问题,有些甚至是根本性的问题,很多时候这些法律法规及其规定内容正是改革的对象!

    这就出现了一个悖论:改革要依法进行;但依据的法律,却恰恰又是改革对象,主持改革的部门,往往同时又是以往主导制定这方面法律政策的部门,其权力、利益已经很深入、很普遍地渗透到了相关法律法规,但其主动改革的动力却几乎没有;外部有改革需求和改革意愿,却没有主导和推进改革的权力,反而不得不在现行法律框架内行事,那么到底应该怎么办?

 

部门利益法律化制约改革深化

笔者在研究过程中就遇到过很多此类问题。比如质检部门的改革。1990年代末期的三检合一、内外合并,由于人为的特殊原因,存在很多问题,导致这个机构权力极度膨胀、管制越来越宽、效果越来越差,国内质量安全状况恶化就是明显表现。因此,民怨沸腾之下,改革呼声一直非常强烈。笔者就曾建议,借此全面深化改革之机,对我国质检体制进行深入改革,从体制框架、职能定位到法律政策进行重构,基本思路应该是:强化质量监管,成立单独的“国家质量监督管理局”,建立内外一体的生产标准和监管体系;撤销出入境检验检疫局,出入境检疫部分,划归农业部、卫生部、海关总署等部门,检验部分则与质量监督管理局合并,充实、加强国内质量监管力量,取消出口商品的法定质量检验,进口商品由质量监督管理局按照国内销售质量标准统一监管。但实际进程和改革力度却让人大失所望。

质检改革不能说没有启动。去年7月,国务院常务会议决定对出入境检验检疫体制进行改革,并要求尽快制定改革方案。但如今半年多过去了,完整方案仍无踪影。只是近期出台了个文件,对于质检进行“管办分离”,即把质检部门属下的检验、监测、认证机构进行整合,与行政脱钩,转企改制。这当然是该做的,否则政府部门下设检验收费机构,必然导致政企不分、破坏良性市场竞争,还会出现利益输送、监管腐败等问题;但这毕竟只是质检改革的一小部分,并且是从属部分!更重要的,应该是彻底改革质检体制,并借此转变质量管制思路和重新检讨有关法律、政策--这才是质检改革的长治久安之道。可遗憾的是,我们只看到了表面的改革,深层次的改革却付之阙如。就是这样最肤浅的改革,据说时间表都划到了2020年!可想而知,深层次的改革将几乎是长远未来遥不可及的事。

造成这种状况的根源之一,就是目前这种质检体制已经通过相关法律、法规予以固化了。所以面对质疑和改革呼声,质检部门冠冕堂皇的惯常依据就是:我们是在“依法行政”。

 

先修法再改革亦有诸多问题

在上述状况下,若不修法,则深层次改革不能动,只能动点皮毛,做点表面文章;可若先修法,再进行全面深入改革,则又会产生诸多相应问题。

首先,是程序上旷日持久。从决定要修法(国务院主管部门、法制办先进行研究,国务院通过后再报全国人大常委会同意)、到由有关部门起草法律修订草案、再到排入全国人大立法修法日程、再到开会讨论通过,正常情况下没个3年、5年是不行的。可改革往往都是迫在眉睫的事,那些问题早已经在危害着社会和经济了,因为法律没改、改革也不能动,就只好继续任其危害着--这么按部就班地搞下来,即使真改了,怕也已经时过境迁,改革的意义或许已经不大了。

比如,对于收容、劳教那样的“恶法”“恶规”,认识到它的恶了就先停止执行呢,还是直到履行完了法律程序才停止执行?劳教制度在去年1228日全国人大常委会废止以前就已经实际停止执行了,那有关部门是否涉嫌有法不依甚至违法了呢?

其次,是内容上不见得改得符合改革要求。众所周知,造成目前我国法律体系存在重大缺陷、亟需改革的根源之一,就是部门立法和非专业立法。部门立法导致了部门利益法律化,有关的法律法规中往往体现的都是主管部门的权利意志,而束缚、制约、侵害社会和市场主体的权利。非专业立法则是由于我们的立法机构非职业化造成的,全国人大约3000名委员,绝大多数都是业余的,对有关法律概念、专业知识以及有关领域情况了解甚少,甚至常识性的错误观念都所在多有,对立法精神、法律旨意、条款文本等等都难有准确把握,使得立法质量难如人意。在这种状况不改变的情况下,再为了改革而去修法,不修法还不能改革,可想而知会有怎样的成效。合乎常理的担忧就是:难道修法过程中就不会继续延续以往的弊端?

不得不再次提到质检改革:笔者去年4月曾向全国人大常委会提交了《关于对进出口商品一般质量检验进行违法审查的建议书》,本意即是希望在宪法、法律框架内推进质检领域的改革。但遗憾的是,至今未见处理回音!正常来说,对于公民的违法审查建议书,不管是否受理、处理结果如何,总该给出一个明确的回复。这让我们对于在法律框架内推进改革,也产生了不应有的疑问。

这正是我们面对的改革困境:笔者仅是一介公民,一个普通的研究人员,自然不具有质检总局那样的雄厚资源和强大能量,在推动改革、修法上完全不在一个量级。比如,假如质检总局想要制订或修改某个法律法规,它可以直接操作,若有阻止更加容易;而我们若发现了问题,想推动改革或修法,只能“呼吁”!虽然舆论呼吁也导致了收容、劳教等“恶法”的覆灭,但那毕竟只是个案,并且时间太长、代价也太大了!我们的制度设计中,还没有公民提起立法或修法的程序,而那些改革对象的行政机关却恰恰拥有这样的权力,这种制度设计有利于哪方也就一目了然了。

第三,即使修了法,怕也会被打了埋伏,让后期的改革还是进行不下去,或者大打折扣部门立法不变、业余立法不变,在新制定的法律条款中塞入“私货”是很简单的事,甚至继续搞笔者所谓的“寻租点”设计都是很正常的事。而后期的改革还是由这些部门主导(改革方案往往也是由这些实际主导立法的主管部门来设计和实施的),这种修法改革的效果到底会如何进行,怕是很难令人乐观。

 

片面强调先修法再改革或会迟滞改革

所以说,“改革要依法进行”“法律未修订,不许有试点”,如果片面理解、片面执行,对于此次的全面深化改革或许也不是个积极的信号。因为这不见得能让改革真正在法律框架里进行,反而更可能的是被既得利益者用来迟滞改革、阻击改革。

举一个小例子:上海自贸区建立时,为了对外商投资企业的合同章程审批实行备案登记制,需要在自贸区停止执行有关的三个外资法律,为此国务院向全国人大常委会申请在自贸区停止执行这三个法律。本来的请示中,范围是“上海自由贸易试验区等国务院批准的试验区”,但全国人大批准时却划去了“等国务院批准的试验区”,意味着今后每成立一个自贸区,若要搞备案登记制的话都要重新报请全国人大常委会履行一次相关法律程序。这从一般意义上来说当然是为了堵塞规避法律的漏洞,体现人大的权威性和法律的严肃性;但同时,也可能会导致改革的迟滞和资源的浪费--如果今后每年批准10个自由贸易区,而每个试验区都要单独申请,不是无谓耗费行政资源和立法资源吗?全国人大常委会两个月才开一次会,每次会议都有很多重要事项要处理,有时间数十次地重复审批自贸区的申请吗?或许,从根本上解决这个问题最好,那就是修订已经不适合我国现实需要的三个外资法律,一劳永逸,但这却又是难度更大的事情!据笔者所知,外资法修订一事,已经正式提起讨论了十多年,有关部门甚至还曾进行过专题研究,但至今还未正式进入提起修法程序。

前几年,现任某中央领导曾在某省大力推进行政管理审批改革,结果却发现几乎每项审批都有所谓“上面的”法律法规依据,地方擅自改了就是违法,而要求上级部门主动“修法”几乎又是不可完成完成的任务,因此这场轰轰烈烈的审批改革也就只好偃旗息鼓、无疾而终。

此次全面深化改革,还会蹈此覆辙吗?本人是深深担忧的。

 

20144月。本文主要内容发表于《中国经济时报》47日专栏)

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