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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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“两会”政府机构改革大猜想  

2014-03-02 04:06:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“两会”政府机构改革大猜想

 

马 宇

 

“两会”马上就要开幕啦。

“两会”的议题很多,但热点总离不了与民生关系密切的、与经济社会发展关系重大的。今年“两会”,因为有“全面深化改革”的主题垫底,各方面的兴趣似乎更加浓厚,预期也更为细化、直接,希望看看自己利益攸关、最为关注的那些事项的改革到底如何推进、能进行到何等程度?笔者也借此机会,就有关政府机构改革问题做一番猜想。

第一大猜想:“国家发展和改革委员会”会不会动?如何动?

本人一直认为,发改委的存废和改革,是我国全面深化改革的风向标、政府机构改革的定位器,也是中国市场经济体制建设的探测仪、真伪市场经济的试金石。毋庸讳言,发改委及其前身计委,脱胎于计划经济,某种意义上可以说是计划经济管理体制的核心和基石,从理论基础、行政理念、职能定位到组织架构、政策手段、管制方式都是计划经济的,虽然名称几经变换、职能不断调整、政策变来变去,但终归证明骨子里的不可改变,企业乃至地方政府对其管理体制和管理方式一直颇有微辞,可称是民怨最大的政府机构,因而成为本次(其实以前多次都一样)全面深化改革中,民众最希望进行深度改革的政府部门。

本次全面深化改革,政府管理经济的指导原则有了根本性调整,从原来的市场对资源配置起“基础性作用”(实际操作中则是政府在这个“基础”上起决定性作用,各种审批啊!谁最终主导资源配置一目了然),改为市场对资源配置起“决定性作用”,彻底颠覆或者摧毁了计划经济也即发改委存在的理论基础和政治依据。发改委通过投资审批控制市场准入,严重扭曲了市场、制约了竞争、降低了资源配置效率、消解了创新发展能力,造成了结构失衡、效益低下、两极分化、寻租严重等等弊端,是中国社会和经济诸多问题的体制根源之一。本次全面深化改革,如果不动发改委,或者改革不到位,必然会大大牵制全局改革,让其他领域的改革事倍功半,乃至功败垂成。寄希望其自身的职能转变几乎是痴人说梦,中国梦里应该不包括这样的梦,而必须从外部进行大手术。正如恶性肿瘤,一刀切除固好,可以一劳永逸;即使不能或不可,迫不得已之下,那也需要强力放射性化疗,杀掉癌细胞,才能恢复生机,或可性命有缓。

笔者曾经写过一篇小文《改革领导小组应该实化》,主张成立改革委员会,作为改革领导小组的下属机构,统揽改革方案制定、整体推进、督促实施和检查评估。同时把发改委改为宏观调控部,取消其大量的违反市场规律、代替市场行使的投资审批权,只对国家经济发展进行宏观规划、运行监控并提出调控建议。具体调控实施,则由国家综合评估后采取适宜的财政、货币政策。这才是符合十八届三中全会改革精神的政府机构改革方向!也是我们市场经济 体制建设的必由之路。

发改委的动与不动、动多少,攸关本次深化改革全局推进,如果本次两会还不动(即使不立即撤销或改成“宏观调控部”,也应把其职能重新定位,当务之急是取消具体的投资审批权),则改革不只是延宕的问题,很可能是洇灭的问题!这绝非危言耸听,我们可以拭目以待。

笔者当然知道深化发改委改革的难度很大。1998年朱镕基搞政府机构改革,大刀阔斧削机构、减人员(当时中央机关要求减员45%),力度不可谓不大,但却未动政府部门的基本职能,甚至行政权力更加强化,导致后来的政府机构及人员无可抑止地继续膨胀。当时那轮行政管理体制改革的最大成果大概是成立经贸委,并让其取代计委成了权力最大、最炙手可热的国务院组成部门--结果朱镕基任职期满,新一届政府马上把国家经贸委取消了,又恢复了计委继承者--发改委“小国务院”的权势地位。本次改革,李克强总理的基本思路似乎是:机构不大动,只改职能这本来是釜底抽薪之策(没了职能还会有机构么),但职能转变遭遇巨大阻力(看看李总理上任一年来着力推行的连续五次取消行政审批事项都取消了多少具有含金量的审批权就可知道),可见在有庙的情况下遣散和尚不容易啊!而有了和尚就不能让他饿着,就得允许他化缘,于是就又回去了,位既有,官照当,权还在,依然故我。

第二大猜想:“国家卫生和计划生育委员会”中的“计划生育”能否拿掉?

“国家卫生和计划生育委员会”中的“计划生育”,不伦不类,毁了民族、害了国民、断了文化,也拖累了政府,还贻笑国际。单独二孩迈出了一小步,但不足以根治。目前应该重新检讨我们的人口政策,改变所谓的“计划生育基本国策”,适时调整管理思路和行政体制,以免误国害民!拿掉“计划生育”是个标志,从行政管理上来说,“卫生部”(该成立“部”的为什么要搞“委员会”,就为了搞成综合协调部门,规格可以高半格?)完全可以承担相应的必要职能,为何迁就某个权力部门、利益群体的要求,非要把“计划生育”放入政府的机构组成中?

第三大猜想:“国家质量监督检验检疫总局”能否分拆?

我国的质量管制,乱象丛生,管制效果可以称为全球最差:还有哪个国家,象我们国家这样存在这么多质量问题?还有哪个国家的质量监管部门,居然成了权力最大、收费最多、腐败最烈的政府机构之一?那些重大恶性质量安全事件,仅仅其中的任何一个案例,都足以让这个主管部门的领导们集体辞职!很多情况下甚至可以让主管官员锒铛入狱。质量能否管好,事关国计民生,攸关全体国民的生活福祉和经济健康发展、国家竞争力提高,必须进行根本性改革。

1990年代末期的三检合一、内外合并,由于人为的特殊原因(中国的因人设事特色),存在很多问题,导致这个机构权力极度膨胀、管制越来越宽、效果越来越差,此次必须大改。基本思路应该是:强化质量监管,成立单独的“国家质量监督管理局”,建立内外一体的生产标准和监管体系;撤销出入境检验检疫局,出入境检疫部分,划归农业部、卫生部、海关总署等部门,检验部分则与质量监督管理局合并,充实、加强国内质量监管力量,取消出口商品的法定质量检验,进口商品由质量监督管理局按照国内销售质量标准统一监管。

不得不提一下,去年7月国务院常务会议决定对出入境检验检疫体制进行改革,并要求尽快制定改革方案。半年过去了,方案应该有了吧,是否能提交本次“两会”讨论了?据笔者了解,质检总局上下正在千方百计“应对”此事,若不盯紧很可能再次蒙混过关,看本次“两会”以及高层是否会给他们这样的机会?但本人一年前向全国人大常委会递交的《提请对进出口商品一般质量检验进行违法审查的建议书》,竟如石沉大海,至今未见回音,再次印证了改革渠道不畅,让人对改革前景更加担忧。

当然啦,关于政府机构改革,还可有很多猜想,诸如:

“国家工商行政管理总局”也必须改革吧,改成“企业注册登记署”如何?放眼全球,哪个市场经济国家有什么工商行政管理局,把企业注册搞成了审批?这才是市场经济秩序混乱之源!还严重抑制了民间投资的活力迸发,抬高了民众的创业成本。可叹我们居然要用抑制活力、制造混乱的方式来管制市场、规范市场,不应该改革吗?其实,已经开始推行的把注册资本由实缴制改为认缴制,就是向市场回归的正确举措之一,有利于矫正以往的反市场错误行为。像顾雏军案中,三个罪名之一的就是“虚假注资罪”,极为荒唐。但我们同时也知道,所谓的“虚假注资”,早已经是我国经济中的普遍现象,包括地方政府、国有企业在内,虚假注资都已屡见不鲜,可见这样的政策或法律规定完全不符合市场经济规律,早就应该改革。而直至目前的国家工商行政管理总局,依然没有完全摆脱越位干预市场之嫌,虽然它的很多权力是由《公司法》、《合同法》、《质量法》、《消费者权益保护法》等法律赋予的。

还有一个,为了推行“大部制”,是否该把把新闻出版广电总局、体育总局一部分职能并入文化部,建立大“文化部”?新的政府管理体制框架中,不应该再有“国家体育总局”这样的专门体育管理机构,应把其中的学校体育职能划归教育部,大众体育和竞技体育管理职能划归文化部,日常管理和市场运作则实现社会化、市场化(其实,奥委会、足协、篮协之类机构本来就应该是社会团体和民间机构。我们把足协变成了体育总局的附属机构,乃至直接任命官员控制足协,已经直接违反了我们自己制定的法律规章,也明显违反了国际足联的有关规定),这也符合本次全面深化改革中社会管理改革和文化管理改革的大方向。

鉴于目前的政府机构组成情况,机构众多、职能庞杂、人员臃肿还是主要矛盾,所以本轮全面深化改革中,应以做“减法”为主,首先减机构,其次减权力,最终减人员。但这并不意味着完全不能新设机构,所谓不破不立,而有时不立也就不能破。

比如,成立“改革委员会”(作为国务院组成部门,同时受中央全面深化改革领导小组领导),对于推进深化改革至关重要,并且可以替代目前国家发改委、国务院研究室、发展研究中心以及其他众多部委的某些相关职能。

成立“外国投资委员会”(可以是国务院组成部门,也可以是直属办事机构,以部委联席会议机制工作),对于加强外国投资监管、统一国家安全审查非常必要,并且可以替代发改委、商务部、工商总局以及其他诸多部委、地方政府的外资审批职能。本来,外资审批就不应是地方政府的职能权力,我们却长期存在多级外资审批机构,早就应该改革;何况,目前的外资法律政策体系和监管体制存在严重缺陷,也必须进行根本改革,却囿于=既定管理格局而迟迟难以突破,正可借助成立外国投资管理委员会之机一并解决。

成立“国家投资(促进)署”,作为国务院直属机构,负责国内外的投资促进工作。在政府管制市场准入的权力大大削弱、投资审批权基本取消以后,为了更好地发展经济,政府的工作重点应该转向投资服务,或曰投资促进,主要任务是改善投资环境、激活国内投资、吸引外部投资。投资促进的本质是激活和培育本地的生产要素、引入外部的先进生产要素,对于一个国家的可持续发展和长久保持国际竞争力至关重要!并且不以发达程度和市场化程度决定强弱存废,因为生产要素的多寡及活跃程度、质量水平永远决定着一个经济体发展的最终结果。所以,即使那些发达市场经济国家和地区(包括德国、英国、瑞典、美国以及我国的香港等),政府机构极为精简、政府权限高度限制,但却都有国家/地区层面的政府投资促进机构和相应的法律政策体系。所以,制定《投资(促进)法》,设立国家投资(促进)署,恰恰符合政府改革和职能转变要求,并且可以以投资促进取代如今散布于众多政府部门的投资审批职能,在职能转变的同时也给以往从事投资审批管理的人员以出路,减少机构改革的抵触和震荡。

深化改革中,新设立部门应遵循的基本原则是:符合市场化改革的大方向;如果是目前体制下从现机构保留或转移的职能,则体现集中、精简原则,原管理部门的相应职能和人员编制等随即取消;如果是新增加的职能,则需有相应的法律授权。

这种改革方式可大大减少现有机构和人员。笔者粗略估算,设立改革委员会,编制大约200人左右,可以替代目前发改委等中央部门上千人的相关工作,并可在改革方案制定和实施中彻底摆脱权力部门的利益束缚;成立外国投资管理委员会,编制仅需100人左右即可,但可替代目前从中央到地方上万名外资审批官员;国家投资(促进)署,编制人员要多一些(如果要建立国际投资促进网络的话,大约需要500人左右),但依然会大大少于目前各部委管投资审批的官员人数,地方政府更是如此。

如此有“减”有“加”,在“减”的前提下“加”,在“加”的支撑下“减”,方能顺利推动全面深化改革,建立一个符合我国经济社会发展要求和市场决定资源配置的新型政府管理体制。

 

(本人为前篇博文增补而成,把原来的基本观点做了进一步阐述,以更清晰、准确。发表于《中国经营报》33日“2014全国两会专题报道”)

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