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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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上海自贸区建设的最佳切入点   

2014-01-22 21:01:06|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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上海自贸区建设的最佳切入点

 

马 宇

 

上海自贸区建设,高层不可谓不重视,即使在惜字如金的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,亦专门有一段进行阐述,强调“建立中国上海自由贸易试验区是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措,要切实建设好、管理好,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易园()区”。但遗憾的是,迄今为止,上海自贸区建设进展状况不如人意,有关改革开放政策措施迟迟不能落地,外表的浮躁喧嚣难掩内里的苍白无力,让人难免有蹉跎改革开放之虞。

为何会出现这种情况?其中固然有上海自贸区功能定位过于宽泛高远原因,如金融开放作为自贸区的重点领域之一,可若仅限于离岸业务则无多大意义,而若放开利率、汇率并打通与区外联系,则无异于全面放开金融市场,金融风险能否可控殊无把握(经常项目自由兑换已经实施近20年了,资本项目何时放开自由兑换官方尚无时间表,可见决策层内心之忧),狐疑彷徨乃至于进退失据;另外也与有关业务主管部门固守权力、不愿削权放权有关其实这才是更根本的症结所在。

无需否认,大家都很清楚,在最高层决策与上海自贸区的具体运作之间,有一个国家监管层。产业政策方面的有发改委、商务部、工信部等,金融的有央行、证监会、银监会等,出入境的有海关、检验检疫等。按照我们国家的政府机构设置和功能定位,这些部门才是掌握行业政策主导权乃至法律法规制定权的,也是负责具体业务监管的。显而易见,上海自贸区的开放性试验,对于这些监管部门的权力地位是个巨大的挑战。上海自贸区要实现贸易、投资的自由化和便利化,要削减市场准入壁垒,就要从根本上改革现行的贸易、投资管理体制和管理方式,大幅度放开市场准入,简而言之,就是要剥夺众多政府管理部门正在行使的诸多权力。

据不完全统计,目前国务院各部委正在行使的各类审批权还有1700项左右,地方政府的各种审批还有1.6万项左右。在上海自贸区内,地方政府权限范围内的这些审批自然可以大大减少乃至基本消除,但中央政府的有关审批取消就没有那么简单。如目前国务院各部门的行政审批中,有200项左右为法定审批,如要取消需要修订或停止执行有关法律法规。而现在上海自贸区中,只是提请全国人大终止了三部有关外商投资法律的实施,其他基本照搬纳入了2013版的负面清单,所以舆论和市场才对这个长而无当的负面清单很不买账。即使如此,有关部委仍然对于这个负面清单颇有微词,认为有很多管制措施该纳入而没有纳入。其根源就在于除了这些明面上的法定审批之外,更多的是那些部门规章文件如条例、办法、意见、通知之类规定的形形色色的审批以及所谓的备案(依笔者估算,实际数量远不止目前统计的1500来项。任何一项业务管制链条上,都附着有多种审批或变相审批措施,如一个检验认证业务领域,从资质认定、投资审批,到能力列表、业务监督,再到培训考试、证书发放等等,可以衍生出十多项管制措施),而这正是混沌不清的政府管制“灰色地带”,也正是权力泛滥、寻租猖獗之地,负面清单如此轻而易举把它们一笔勾销,正触犯了主管部门和相关官员之大忌!

或许有人会说,自贸区那么小的范围,即使取消了这些管制也只是伤及权力一角,对那些实权部门影响不大吧?这其实是不懂我们现行体制的运行逻辑。众所周知,任何管制的出现,哪怕是最低级的资质认证、培训收费,都是有各种各样的理论基础、或大或小的公共利益理由支撑的,可称权力逻辑链条,如此方可在堂皇的冠冕下肆无忌惮地攫取权力及其附着价值。如果在上海自贸区里取消了这些管制,且经济发展更好,也没有出现曾经危言耸听的那些负面后果,那权力部门精心编制的管制逻辑岂不就出现了大大的、无可弥补的漏洞?何况还要复制、推广到区外!其权力链条岂不就会出现全面崩塌的危险?所谓的“多米诺骨牌效应”“千里之堤毁于蚁穴”,有关部门和人士担心的正是这个。

于是乎,就出现了一个极为奇怪的现象,一方面高层要求进一步缩小负面清单,舆论和市场呼吁自贸区内扩大开放减少管制,上海方面也表态今后的新版负面清单会进一步缩小;但另一方面,有关管理部门却要求扩大负面清单,要把本部门被“遗漏”了的管制措施“补”列进去,否则就暗中抵制,让负面清单实施无法落地。如果按照这些管理部门的意愿修订负面清单,则2014版可能由目前广被诟病的190项增加到令人瞠目结舌的一千余项或更多!这岂不是滑天下之大稽?

更糟糕的,还不在于已经过于累赘的负面清单上的管制措施继续维持乃至增加,而是负面清单之外的管制措施居然不能真正取消,而是依然发挥效力

负面清单的本来含义,就是为了实现政府管制的规范、透明、稳定、可预期,才把政府的所有管制措施列入清单,清单之外的事项则取消一切政府审批,由企业和个人自主决策、自主投资经营。这种“法无禁止即允许”的管制理念和管理模式是对以往那种漫无边际、无所不包而又含糊不清、弹性极大的政府管制模式的根本颠覆。

在过去35年的改革开放中,虽然政府职能转变方面做了很多工作,但政府管制依然无所不在,各类、各级审批管制充斥经济和社会生活,近年来甚至越改越多、屡减屡增,成为阻碍经济社会健康发展的痼疾。此次上海自贸区建设,把政府管理体制改革也作为主要任务之一,迥异于国际上其他国家的一般自贸区功能定位,正凸显了中央以开放促改革、把上海自贸区作为国内改革开放突破口和试验田的决心。但吊诡的是,就是这样的基本原则,也被大大地打了折扣,甚至根本无法实施!--笔者在调查中就发现,某些负面清单之外的投资项目或经营事项,企业想要投资经营,却被告知“参照区外管理办法执行”。这已经完全违背了负面清单的本意和上海自贸区建设的基本原则,把这项本该触动现行政府管理模式的措施化解于无形。

一项本可以对目前不合理的管理体制和管理方式产生颠覆性影响的改革措施,就这么于无声处被反颠覆了。并且,似乎还找不出毛病和原因,无法追究任何部门、任何人的责任。比如这些都可以成为堂而皇之的理由:我们是法治国家,改革也要依法吧,上海自贸区不是法外之地,不能无法无天(可众所周知我国是部门立法,部门很多不合理、不符合发展方向因而必须改革的监管权力已被法律法规固化下来了);行业管理也是必须的,放任自流影响国家经济安全、信息安全、金融安全等等等等,后果谁也承担不了(行政垄断、过度管制对于国家经济社会的根本损害他们似乎从未考虑过,只是对于政府管制高度信任,对于市场作用永远质疑);地方政府都是追求自己的政绩,中央部门才是站在国家角度考虑国家利益的,不能地方想怎样就怎样(中央和地方政府关系自然需要正确对待,但在具体事务上还要看哪种做法更符合市场经济规律,毕竟要由“市场对资源配置起决定性作用”,哪级政府的行政管制都不能扭曲市场、替代市场);上海自贸区是中国的自贸区,要有中国特色,不能照搬国际上的自贸区(连封闭监管的特殊经济贸易区域都要强调自己特色而不愿与国际接轨,可见任何借口都不过是在维护管制权力)……任何一条,都在上海自贸区之上吧?但如此一来,上海自贸区不但没有生机和活力,恐怕还将死无葬身之地了。

上海自贸区主要改革措施迟迟不能落地,重要工作难以实质性推进,而市场期望殷殷,全国范围内的全面深化改革也已经启动,如企业注册登记改革已紧随自贸区在全国推开,这明显不是自贸区的实验结果,上海自贸区的角色已经颇显尴尬。怎么办?笔者认为,顶层设计固然必要,如金融、电信等重要领域开放必须从最高层由上而下大力推动;但为今之计,总体建设还是应从自贸区的基本功能入手,首先落实相对来说难度最小的货物贸易自由化、便利化措施,进而推动投资、金融等方面的深度改革开放。

在自贸区货物贸易管制中,主要涉及两个环节,一个是海关,一个是出入境检验检疫,主要的自由化、便利化措施,也是从这两个环节延伸出来。目前看来,上海自贸区海关监管便利化进展较快,基本实现了先进区、后报关和一次报关、一次通关;而进出口检验检疫方面则几乎全盘维持了区外的基本做法,成为货物贸易便利化的最大桎梏。所以,改革重点应放在检验检疫上。

而在检验检疫中,改革重点应放在检验上。检疫是出于公共利益而为,为了保护生态环境和国民生命安全健康,必须对于进入国境的人员、货物进行法定检疫。不过鉴于自贸区内货物流动局限在特定范围的狭小区域(上海自贸区不过28.78平方公里,未来批的其他自贸区也是封闭监管面积都不可能太大),对于不出关或者转口的货物及运输工具,在检疫方面也应尽可能缩小法检范围、简化检疫程序。至于一般商品质量检验,则应完全取消!也就是说,对于上海自贸区内的货物贸易,无论进口、出口,无论转口贸易还是分包、加工,取消一切法定质量检验,而由企业来自主决定是否需要检验,找哪家检验机构来检验。

实际上,这也是国际上自贸区的最基本、最通行做法,也是成功的做法,既搞活了贸易,也没有造成我们所担心的质量问题,如香港这个典型的自贸区质量安全比我们内地都要好得多。我们在这方面完全没有理由再把国际经验拒之门外,而把国内本就弊端百出的进出口法检体制原原本本地搬进全新建设的上海自贸区。

目前我国出入境检验检疫机构对于一般商品质量进行大规模法定检验,本就有违反《商检法》的嫌疑;法检产品目录制定和检验内容、标准、程序确定,更是部门内部操作,偏离法律规定和政府职能定位太多,严重制约了对外贸易发展,国务院已于20137月决定进行出入境检验检疫体制改革,现在正在制定改革方案。顺应这一趋势和改革要求,在上海自贸区率先进行检验检疫改革更是顺理成章、理所应当。据笔者研究,我国货物贸易便利化的最大阻碍就是进出口商品检验,若能在上海自贸区内率先取消不合法不合理的进出口法检,将会大大提高进出口效率,降低贸易成本,加强上海自贸区相对于国际上其他自贸区的竞争力,  推动货物贸易的迅猛发展,使上海自贸区真正建成国际运输中心和转口贸易中心,促使上海尽快建成国际贸易中心,并促进相关服务贸易发展和国际金融中心的建立

货物贸易本来就是自贸区的立区之本。即便上海自贸区负担了远比其他国家同类自贸区更多的功能,货物贸易也仍是它的基石和根本立足点。没有货物贸易的高度发展,其他一切都谈不上。换句话说,假如我们在上海自贸区里连最基本的货物贸易自由化、便利化都做不到,还能奢望难度更大的服务贸易和金融领域有突破性进展吗?

故,此谓上海自贸区建设之最佳切入点。

 

    注:据闻,近日在改革会议上,习总大发雷霆之怒,说有人/有些部门表面拥护改革,实际阻挠改革。准确与否存疑,但从笔者研究的角度,却实实在在感受到了这种阻挠--上海自贸区改革措施迟迟不能落地,就是典型例证!一个本来就很局限的自贸区尚且如此,其他重要领域、范围更广领域的改革可想而知。本人此次提出这个“切入点”,也是希望起码在这个具体问题上能够“破局”。否则,深化改革不但不能实质性推进,还很可能搞成一地鸡毛。

 

 

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