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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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上海自贸区负面清单荒唐之极   

2013-10-12 13:01:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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上海自贸区只是个概念(之三)?

 

--荒唐之极的自贸区负面清单

 

马 宇

 

 

国庆假期开始之前,有关上海自贸区的政策密集出台。总体方案公布了,六大开放领域公布了,负面清单公布了,自贸区管理办法公布了,外商投资企业备案管理办法公布了,自贸区境外投资开办企业备案管理办法公布了……让人颇为佩服上海自贸区的工作效率。但,相比工作效率,工作内容无疑更为重要,自贸区各项政策的突破点到底在什么地方、含金量到底有多高、其作用和影响到底有多大,才是我们更该关注的。

随着上海自贸区神秘盖头的逐步掀开,各项管理细则的陆续出台,我们已经可以看出自贸区的大概眉目。但很遗憾,目前为止出台的各项政策,恰恰印证了笔者此前的观点,即上海自贸区的设计方案很宏大、宣传力度很宏大、媒体效应很宏大、市场反应也算是很宏大,但细细分析有关措施,却发现几乎都流于概念和形式,基本沿袭了现有体制内政策,而缺乏实质性的突破。

比如负面清单。这本来是一项突破性的工作,意味着市场开放扩大以及投资管理体制和管理方式的重大改变,如能真正落实到位,则会大大推进我国的市场开放,撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式,进而为我国今后新一轮的改革开放积蓄并提供巨大推动力量--这才符合中央对于上海自贸区的设计初衷,也符合某些官员、专家、媒体臆想中的“堪比建立特区”、“堪比二次入世”之类预期。可刚刚公布的上海自贸区《外商投资准入特别管理措施》(负面清单)2013版做到了吗?

我国对于外商投资市场准入管理,根本依据是外资三法,基本产业政策是《外商投资产业指导目录》(下亦称目录),由国家发改委与商务部共同制定并发布实施。目前实行的是2011年修订版,201211日正式实施。该目录包括三部分:鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录、禁止外商投资产业目录,除此之外为允许外商投资产业,外商可以自由投资。笔者此前分析中曾经说过,如果自贸区里的负面清单(下亦称清单),只是把现行的目录照搬进来,是没有意义的;因为所以设立自贸区,所以要搞负面清单,就是要在市场准入方面有根本性突破(!),如果自贸区内的市场准入程度与区外基本一致,管理方式大同小异,何必搞什么境内关外呢?其对于全国改革、开放的试验、推动作用又体现在何处呢?现在公布的负面清单刚好证实了笔者的担忧。

表面看,如上海自贸区有关负责人所解释的,目前的负面清单具体到小类是190条,相比1069条国民经济行业分类,约占17.8%,看似开放度很高了。但其中关键在于,这个负面清单,相比全国实行的《外商投资产业指导目录》,有没有新的重要突破?清单之外的行业,还有多少有投资价值的?

上海自贸区负面清单罗列的特别措施共190项,其中禁止类38项,限制类152项。《外商投资产业指导目录》中,禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项,共约157项。经过比对分析,发现两者的吻合度居然超过100%!固然,其中有分类不能完全一一对应(如目录“工业品及其他制造业”中的“象牙雕刻”等5项限制,在清单里归并成了1项;反之亦有)的原因,也有目录没有全部涵盖所有对外资的准入限制(“国家和我国缔结或者参加的国际条约规定禁止/限制的其他行业”未列入目录)的原因,但目录所有的禁止/限制投资产业都体现在了清单里,清单里的禁止、限制投资产业以及管制措施甚至更多,却也是不争的事实。也就是说,清单里的限制产业和管制措施比目录甚至犹有过之!这真令人匪夷所思:自贸区到底是在试验开放呢还是在试验管制呢?把区外的几乎所有管制都移植到自贸区;而自贸区新增加的管制措施试验了后再复制、推广到区外?这种反向试验方式,不是自贸区战略设计的出发点和终极目的吧?

先来看禁止外商投资类。目录中的禁止类共36项,几乎全部都可以在自贸区的负面清单里找到对应项,甚至连表述语言都完全一致。之所以说“几乎”,是因为只有一项没有,即“危害军事设施安全和使用效能的项目”估计在目前自贸区的28.78平方公里范围内没有任何军事设施,所以负面清单制定者们就很“聪明”地把这条删除了。可奇怪的是,原本目录中没有列入禁止类的,在负面清单里却列为了禁止项目,包括:禁止盐的批发;禁止投资文物拍卖;禁止投资文物商店;禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务;禁止投资经营因特网数据中心业务;禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构。所以不能不让人奇怪:难道自贸区里的市场准入比区外还要严格吗?在国内其它地方可以做的(按照我国有关政策,在《外商投资产业指导目录》禁止类之外的产业外商都可以投资;限制类的经过审批符合条件的也可以投资),在自贸区里反而不行?或者某些体现在行业管理法规里?或者时代发展了,上一版目录中没有列入禁止的可能将要被禁止,故而率先在自贸区实施了?这种反其道而行之的自贸区负面清单,可真要创造一项世界奇闻了!

再看限制类。目录中限制类共78项,全部都可以在自贸区负面清单里对应找到;目录中外商投资鼓励类项目中,对外资股权也有约43项限制措施,也基本体现了负面清单中。负面清单共有限制类措施152项,远多于目录中的121项,其中固然有列明了具体管制措施的原因(目录中有些管制措施未予列明,只列了限制产业及股权限制措施),但也有增加行业准入限制的原因。

2013版负面清单乏善可陈,或者由于时间紧迫,来不及细细考虑?或许我们可以寄望于20142015版?但,“好的开始是成功的一半”,第一版如此水准,还敢指望以后吗?

不得不提醒大家两个“非公经济36条”的命运。上届政府费了偌大的力气推动若干重要行业领域向民营资本开放,2005年以后发布了两个中央文件,2012年上半年又强令各部门出台45个实施细则,但那些对于民营资本的市场准入壁垒,至今也未打破!简直就未受任何触动。难道自贸区的市场开放,也会经历相同的命运吗?从上述负面清单的分析来看,步其后尘几乎是顺理成章、确凿无疑的。僵化体制的太极推手、化骨绵掌,就这么轻而易举地把所有的改革措施送入虚空,乃至化为无形!

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