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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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稀土管制需要点政策设计智慧  

2012-08-06 10:34:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 稀土管制需要点政策设计智慧

马宇

 

 

我的稀土谁做主?这似乎成了个问题。

在很多国人看来,稀土是我国的资源,如何保护、如何开发、如何生产、如何收税、如何出口是我们自己的事情,容不得外人来“指手划脚”,欧美日凭什么干涉呢?威胁不成,还提到WTO中打官司去了。723,世贸组织争端解决机构(DSB)正式设立专家组,将对欧美日诉中国稀土出口限制一案进行调查、审议、裁决。难怪很多爱国者再次群情激昂,忍不住又要声讨欧美日的霸权行径和国际规则不公了。

可这些人还是忽略了最基本的一点:稀土固然是我国的资源,我们有管辖权,可并不意味着我们怎么管辖都是正确的。国内如何管理且不谈,涉及到国际贸易环节,总要遵守有关国际规则吧?毕竟,我国是世界贸易组织正式成员,我们在加入时已经承诺遵守有关协议和规则,并不是自己可以肆意妄为的。何况,遵守规则不等于自套枷锁,更不是自我戕害,而是有利于我国的根本利益。否则,当初我们何必费劲巴力的耗时十多年谋求加入WTO呢?

具体到稀土一案,也要分开来谈。一是国内管理问题,一是贸易管理问题。一国资源的保护和开发,确实是国家内政,能不能开发、开发多少、开发过程中应该达到什么条件、有关的税费征收等等,都是由本国法律或政府来决定。这也就是某些人经常拿来说事的,美国不也限制资源开发吗?自己有稀土不开发,自己有木材不让砍,自己有石油不让采,就从国际市场上买。但这种管制就不违背WTO 规则--准确地说,是不属于WTO管辖范围。但假如到了国际贸易环节,一国的贸易政策就属于WTO管辖之列了,如果有关贸易管制措施产生了扭曲贸易的效果,损害了其他成员方的利益,相关方就可以提出异议,协商解决或者提起诉讼。在稀土一案中,欧美日就认为我国对稀土出口实行配额管理、征收出口税以及出口权和其他管制措施,违反了WTO规则和我国入世承诺,所以才与我国交涉乃至诉诸WTO争端解决机制。

但即使在WTO有关规则中,国内管理和贸易管理也不是完全割裂的,而是有联系的,那就是所谓国内政策和贸易政策的连贯性问题。而这其中的原则就是不扭曲贸易、不对国外消费者实行差别待遇、不歧视国外消费者。比如,从极端角度说,我们禁止开采稀土,那么国内消费者和国外消费者都不能从我国获得稀土,这政策是一视同仁的,就没有问题;如果对稀土征收高额资源税、对稀土开采及生产加工实行严格环保标准等等,大大提高稀土生产成本,固然会抬高稀土产品价格,但对于国内外消费者来说都是一样的,也没有问题。如果我们对于稀土开采实行数量控制,比如说探明储量是一百万吨,稀土是可穷竭资源,为了保护资源,我们每年只允许开采十万吨,国内外消费者可以同等条件购买,也没有问题;但若这十万吨中规定只有三万吨可以出口(即实施出口配额限制),进口方认为这构成了贸易扭曲、形成了垄断价格,是否违规,我们就需要向投诉方和DSB提供证据,证明这一政策是出于保护资源的目的,是国内数量控制的合理延续,国内外市场的分配比例也是合理的,并且从实际效果来看也没有对外国消费者构成歧视和损害。目前我国对于稀土一案的应诉,大约也只能从这个角度做做文章。

一般分析,我国在稀土一案中胜诉的可能性很小。虽然我国还会继续引用GATT20条“一般例外条款”来论证我国对于稀土出口管制的合法性,强调环境保护、可持续发展等等,但就以往WTO裁决的案例来看,此类“例外”要求很严格,轻易难获支持。我国在上次九种原材料产品出口管制案中就曾如此应诉,DSB裁决认同了我国“政策目标的正当性”,但还是判我国的出口管制措施违规相当于政治正确但措施错误,正确的保留错误的取消,DSB比我们还会玩政治。本次案件,稀土配额限制或许尚可一战,出口权也可说是与产业准入条件一致,出口税则几乎毫无转换余地。对于稀土出口征收出口税,因为直接违背了我国的入世承诺(当时我国承诺仅对84个税号的产品征收出口税,而稀土不在其列),并且在上次的九种原材料出口限制一案中,我方败诉,DSB裁决征收出口税不能援引“一般例外条款”辩护,所以这次我们连辩护都无从入手,只能听凭裁决。

固然,从成立专家组到拿出报告到裁决到最终执行,整个过程旷日持久,至少也要两年时间,所以我们有足够的政策调整时间。以我国的普遍政策变化速度,即便没有这个案子逼迫,我们自己在这期间或许都要调整了。如果不是意气用事,不是用一种扭曲的心理与国际规则、与外人对着干,我们自己倒是真该检讨下,为什么我们总会采取一些治标不治本、摁下葫芦浮起瓢的短视措施?为什么我们的战略目标和政策措施总是不相协调甚至有所矛盾?为什么我们在拿捏实现国家利益和遵守国际规则的分寸时老是把握不好,不是授人以柄就是自毁城墙?

我国稀土问题由来已久。毁坏性开采、污染式生产、倾销式销售,消耗了资源,污染了环境,还搅乱了国内外市场,获利者只是外国进口商、国内某些企业和个人,巨大的代价却要国家和国民来承受。很难想象,我国每年稀土行业的利润最多不过百多亿元,以前价格低时甚至全行业亏损,而仅环境污染造成的损失就数以百亿计!也就是说,我们白白消耗了资源,还付出了破坏环境、损害国民健康等等的沉重代价,却连账面上的利润都没有实现。一种资源性产品出现如此状况,无论如何都是不可思议的。

造成这种匪夷所思状况的根源在哪里?能够设想在一个市场经济国家里、一个法治国家里出现这种情况吗?

更加不可思议的是,这种问题长期存在,却长期得不到解决,而直接原因只不过是某些地方政府和个人的利益。因为资源所有权虚置,资源的市场价值得不到应有体现,导致地方政府为了政绩大规模胡乱开发,某些企业和个人通过各种方式拿到开采权进行掠夺性开采生产,才导致了一种号称国有的自然资源不但不能给国民造福反给国民惹祸,而只是富了某些个人据说这个畸形的稀土行业造就了众多亿万富翁。权力垄断资源,官商勾结分享资源利益,才是乱象之源!

由于这些既得利益者的抵制,国内稀土行业整顿一直难以见效,虽然力度不可谓不大。--实际上我更怀疑,这种整顿也是做做样子的,因为整顿者也还要维持这种权力控制资源的基本格局,只不过底层是通过这种方式直接寻租获利,高层通过这种控制维护权力基础罢了。正是在这种万般无奈、矛盾纠结的情况下,正如其他领域一样,我们只好病急乱投医(当权者也可能是心中窃喜,又有理由加强政府管制了啊),既然上游管不了,体制动不了,那就在简单易行的贸易环节对于稀土出口实行管制。毕竟,相比国内采取的短期内难以见效、要见效只能对体制伤筋动骨的措施,出口管制可是立竿见影的啊!况且又是迎合民心之举:国内好歹是肉烂在锅里,让外国人白拣便宜怎么行呢。

于是,叠床架屋,无数个政府部门开始介入稀土管理,发改委、财政部、国税总局、环保部、国土部、工信部、商务部、海关总署、新闻办(要搞《中国的稀土状况与政策》白皮书呀,哈哈!)……行政机器又有更多事可干了,权力又增加了。

于是,贸易纠纷也就这么来了。

不管这个案子怎么判,我不认为结果会对我国的稀土行业有什么根本影响。因为稀土出口管制也罢,不管制也罢,都不会对我国稀土行业良性发展产生决定作用。出口管制短期提高了价格,但还导致了新的问题呢,如倒卖出口配额,最高时达到每吨50万元,相当于产品国内市场销售价格,这必然会产生寻租;去年出口配额只用了61%,说明我们的国际市场份额在缩小,日本已经转而从美国、澳大利亚进口稀土,也说明配额限制没有意义(配额远高于实际出口额,这种数量控制措施不是笑话吗?);与此同时,为逃避出口管制,稀土走私又开始出现了,业内甚至传言高于正常渠道出口……管制不当,只会越管越乱。

新的混乱更加证明,真正的问题症结在前端,而不在贸易环节,所以政策设计重心必须前移。走私正是管制不当引发的,希望管制者不要再以此作为加强贸易管制的理由!假如稀土资源控制(如对开采权进行公开竞拍、资源税征收到位)、环境保护(如对任何企业开采、生产都实行严格、统一的环保标准)有效实施,相关成本得到了合理体现,还需要对稀土出口征收出口税吗?还需要专门限定出口权吗?还需要进行配额限制吗?

所以,根本解决稀土管制问题,需要有点政策设计智慧,更需要决策和执行魄力。

否则,稀土行业将与其他严格管制行业一样,继续乱下去、烂下去。

 

(本文主要内容发表于《中国经营报》84日专栏)

 

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