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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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加强进口的理念差异与逻辑悖论  

2012-05-07 10:00:02|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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加强进口的理念差异与逻辑悖论

马 宇

 

430日,国务院发布《关于加强进口促进对外贸易平衡发展的指导意见》,明确提出“更加重视进口,适当扩大进口规模”,并在加大财税政策支持力度、加强和改善金融服务、完善管理措施、提高贸易便利化水平、加强组织领导等方面采取了一系列措施,消费者翘首以盼的市场扩大开放、价廉物美质量安全商品涌入时代似乎就要到来了--但且慢,种种迹象表明,情形并非如多数人预期的那么乐观。

本文件可谓是千呼万唤始出来。严格进口管制导致的出国购物潮、国内竞争不足行业水平低下、生产成本提高等导致了对于开放进口的强烈呼声,但与此同时,国内企业保护、财税增收、部门权力等等因素也决定了放松进口管制远远没有那么容易。于是在舆论的呼应下,政府多个部门之间进行了立场各异的长时间决策博弈。去年初就有媒体报道,国家有关部门已经起草好了扩大进口的指导意见稿,但到此文件正式面世,却已是一年之后了。文件出台过程的曲折、滞涩、纠结就已经表明了思想统一、政策协调的艰难,也预示了实施过程必然不会那么顺利。

更能说明问题的,当然还是文件的内容。从技术层面看,国发[2012]15号文中规中矩,如绝大多数中央文件一样,立意、目标、结构、文字等等都无可挑剔,堪称此类文件的范本。一般来看,指导思想正确、基本原则明确、主要任务清晰、各项举措有力,若能切实贯彻执行,当会产生相应效果。可毋庸讳言,其中某些理念的含混乃至逻辑的悖论,也可能会产生新的问题,并且由于体制的羁绊,还很可能会让正面效应弱化、负面效应扩大。

毫无疑问,这是关于我国外贸工作的一份指导性文件。但问题也正在于此:是从外贸来看进口,从进口来看其作用,所以要加强进口,是为了促进对外贸易平衡发展、统筹利用国内外市场和资源、加快科技进步、改善居民消费水平、减少贸易摩擦等;而不是从国家战略层面来看市场开放和体制改革,从建立开放型经济体的高度来看国内市场开放,从市场配置资源而非政府主导的角度来看放开进口,从市场竞争提高行业发展水平增加消费者福利的角度来看扩大进口,层次就有点低,境界就有点小了。

或许要求有点高--这样一份执行层面的文件,不可能解决全局范围内的体制改革和市场开放问题。之所以说“加强进口”,而不是“开放市场”,似乎也隐含了这样的意思。表面看,加强进口就是扩大进口,也就是扩大开放,因而可以把扩大进口等同于市场开放,但这中间其实还是有不小差异,某种意义上说还是根本性的。

扩大进口当然是市场开放的应有之义,但也只不过是可能的结果之一。我们往往忽略了,这种扩大进口,到底是政府改变管制思路、管理方式,放权于市场,让企业和消费者决定该进口什么、进口多少;还是继续由政府主导把控、乃至直接对外下订单来扩大进口?从结果上来上看,这两种做法都会达到扩大进口、平衡贸易的效果,但由于路径的不同,实际效用却是有天壤之别的。

不客气地说,以往政府部门惯用的“扩大进口”提法就是错的。从这种提法就可看出,这种思路的扩大进口隐藏在背后的主体是“政府”,即由政府在后面指挥和控制着市场,想怎么扩就怎么扩,想扩多少就扩多少-仍然是控制市场的理念。或许政府也意识到了这一点,此次提的是“加强进口”,但不得不说,其内在逻辑还是一样的。也就是说,加强进口的主导权在政府,甚至连具体的操作也在政府。如此则不难理解,为何每次我们面临国外贸易压力大时,领导人出访都要带采购团去签进口订单,少则几十多则几百亿美元。这种做法,并不是真正意义上的市场开放,只不过是计划采购的变种而已!从根本的指导思想来说,也违背了“市场配置资源为基础”的基本原则,并顺便给了外国指责中国政府操控市场的口实。

就是因为有这种指导思想,导致我国的对外贸易管理中有形的无形的行政管制手段无所不在,且长期难以消除。我国早在11年前加入WTO时就已经承诺取消数量控制措施,但至今为止我们还没有真正做到。除了那少数几个重要商品保留数量控制之外,已经答应取消数量控制的商品我们也依然继续实行数量控制,只不过手段变化了而已。有专家说我国可贸易商品中,需要进口许可证的还占50%以上,从严格意义上来说是夸张了些,但实行数量控制、非关税壁垒限制的进口商品比重过高也是不争的事实。比如汽车,名义上完税就可随便进口,政府部门只是要求“备案”,不再有进口配额指标,不再有进口许可证,不再审批;可哪个企业去进口试试?看看主管部门不“备案”能不能报关?而“备案”的依据又是哪里来的,是不是数量控制?因此导致国内和国际仍然是两个市场,很多品种的价格差距巨大,再清楚不过地证明政府管制如何深刻地割裂了国内外市场,结果是中国汽车迄今为止仍然难以形成自己的国际竞争力。

扩大进口的提法不可取,思路更是错的,仍然在扭曲市场、割裂市场、阻碍市场。真正市场化的提法,应该是“开放市场”。也就是说,不是由政府继续主导市场,而是把贸易权交给市场、交给企业,让企业根据国内外市场状况,去决定是否进口、进口多少。而政府,只是承担起监管职责即可。并且这种监管,最重要的就是两点,一是收取必要的税收;二是检验检疫。但就是在这两点上,目前政府管制改革的空间也是巨大的。

首先是进口税负太高。虽然表面上看来进口关税不算高,平均在9%左右,但若考虑到还有进口增值税(且不说消费税、营业税、购置税及商检费等各种附加费),总体税负水平还是太高(一直有官员和专家说我国进口“关税”水平低,是故意模糊或者回避了其它进口税收),有必要大幅降低。如汽车进口,美国的总体税负一般不超过10%,而我国则高达50%以上。在这点上,很多人以保护国内产业为由反对,但却漠视、损害了消费者权益。况且,以前进口不敢放还可说是国内竞争力不够,如今我们已经是世界第一大出口国,众多产业不但不再是幼稚产业,还成了优势产业,还以此做借口,只能说明某些人缺乏民族自信心,透出骨子里的自卑和短视。当然,更可能是出于行业和部门利益。

此次也提出要调整部分商品进口关税,但有关原则仍然值得商榷。降低部分能源原材料、与人民生活密切相关的生活用品、先进技术设备、关键零部件进口关税好理解,但众多“适当”、“适时”、“重点”等限定词还是让人无所适从,因为其中的浮动空间太大了。何况,“适时调整部分先进技术设备、关键零部件进口关税”,何谓“适时”?如何把握?政府能准确判定最适宜的市场节点并且让政策“适时”发挥作用以实现调整正效应最大化吗?不先进的就不该降?可技术进步日新月异,难道技术过时了、不先进了,还要再把关税重新调高?“重点降低……战略性新兴产业所需的国内不能生产或性能不能满足需要的关键零部件的进口关税”,那绝大多数非战略性新兴产业所需的就不能降低?自己能生产性能又能满足需要的就不能降低?反过来说,我们自己能生产且性能能满足需要的,不正是我们的优势产业吗?我们自己就是这些产品的最大出口国,难道还用高关税保护?自己有竞争力的产品都不能放开竞争,到底我们的市场开放体现在哪里呢?就是从贸易摩擦角度说,我们自己的优势产业都用高关税保护着,外国人会如何对待我们的出口产品?

更令人不解的是,一方面进口税负过高,另一方面却又对鼓励类产品进口提供贴息支持--既然如此,为何不直接降低进口税负呢?一收一贴之间,造成了多少财富损失和官员腐败?

其次是进口管制繁杂不当。如根据《商检法》,商检部门只能出于公共利益和环境保护原则进行进口商品检验检疫管理,不能再检商品质量,但商检部门却一直违法行政,动用大量行政资源去检一般商品质量和出口产品!极为荒唐的是,一方面该把好关的进口检验检疫屡出问题,必要的商检由于行政资源不足及体制惰性不能高效完成,另一方面却又拿出近一半的商检力量去检出口产品质量,替外国人把关。吊诡的是,外国政府却多半不承认我国政府商检证书,等于我们自己给自己增加了出口壁垒,却没有获取国际市场的任何好处。进口管制中至今依然存在大量不当管制,限制了进口,增加了进口成本,成为贸易自由化和便利化的最大阻碍之一,也是当前亟需消除的行政壁垒。

以上两个问题,早就为国内企业和消费者诟病、抨击,但却至今难以根本改变。不能不说,根子还是在于“扩大进口”体现出的政府控制思路和管理方式!因为政府要主导、控制进口,税负高、税种多操作余地就大,可以减免、特事特办、变通处理等等,具体部门、具体官员自然也有了巨大的权利基础和广阔的寻租空间;进口管制繁杂严苛,管理部门就控制了企业的命脉,既可以为了政策目标而限制进口或扩大进口、加强进口,也可以为了部门利益、个人利益刁难企业。可以说,这种制度设计正是典型的为了眼前利益牺牲长远利益,为了部门利益牺牲全局利益和国家利益。

要根本改变政府的贸易扭曲行为、减少进口壁垒,真正实现贸易自由化和贸易便利化,就必须从“扩大进口”、“加强进口”变为“开放市场”,真正建立市场化的开放型经济,而不是把扩大进口作为减少贸易压力、促进贸易平衡甚至是变外需为内需的一种权宜之计。

20125月。此文主要内容发表于《中国经营报》评论版)

 

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