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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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政策多变危及中国经济  

2010-09-02 09:29:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政策多变危及中国经济

 

马 宇

 

做了20多年经济政策研究,最后的结论就是没法研究。很多政策三天两头地变,负责执行的政府官员都搞不清楚,可想而知最终承受的企业会是什么感觉。

变当然有理由。大的方面说有转轨啦、改革啦、科学啦、可持续啦、低碳啦,小的方面说有完善啦、调整啦、优化啦、堵漏洞啦不一而足。但缺的是什么呢?

一是思想。多数时候,往往不知道政策制定的指导思想是什么,今天改革提得高一些,政策就多往改革上靠;明天经济过热啦,政策就往保守上调。有时说要把市场配置资源作为主要手段,那可能就突出点市场的作用;有时又说缺了政府不行,西方还强调有形的手呢,于是又加强政府管制。但改革方向是什么、具体的经济政策是否体现了长远的改革要求,往往被有意无意地忽略了。

二是实际。多半政策制定都是主管部门拍脑袋,根本不考虑实际情况,不做调研,想当然,或者就根据领导的偏好或者所谓指示,以至于很多政策一出台,就面临在实践中行不通要马上修改的问题。

三是信用。政策制定,意味着政府的信用,相当于作为管理者的政府和被管理者的企业/个人签订了契约。也就是说,只要企业/个人按照政策做了,就是合规的(法律的话就是合法的。此文中的政策是大概念,包括法律法规政策等),同时也应该享受有关权益,得到某些保障。政策那么随意地变来变去,政府信用何在呢?并且多半时候,政策变动的成本都让企业承受了,这合理吗?当然政府是强势一方,企业/个人只能执行,但长此以往,不会出大问题吗?

四是技术。很多政策,根本没法操作。有的是因为要加大政府管理部门解释权,故意模糊的,我把此称为“寻租点设计”;有的是不懂,只知道直奔政策目标而去,却不知通过何种方式、何种路径才能达到目标。所以很多看起来完全对(目标)的政策最后结果却是南辕北辙。

前几天写了篇小文,关于出口退税的,就是一个政策多变的极为典型的例子。发表在我的《中国经济时报》专栏“无为而为”上。附于后,可参考下。当然,在正规报纸上发表文章,行文自然拘束些,但意思大家能明白。

作为一名政策研究人员,每每听到企业对于中国经济政策多变、荒唐的批评,我都无地自容。我们中国人,至于那么蠢吗?连点经济政策都搞不好?至于那么只想当官不考虑企业死活吗?

古人云:治大国若烹小鲜。我们怎么就不明白呢?

经济政策这么颠三倒四、朝三暮四,经济能高质量持续稳定地发展吗?所以,当今中国,中国的企业才不会去踏踏实实的做实业,因为随时可能因为政策变化遭遇灭顶之灾。所以,我们的资金都往暴利行业跑,都去做房地产,一笔是一笔,落袋为安。但,中国经济的前途呢?

201091日)

附:

 

出口退税不宜用作短期政策工具

 

 

都说“经济政策象月亮,初一十五不一样”,真正能够诠释这句话的,大概莫过于出口退税政策了:1993年税制改革至今,我国出口退税政策变化不下数十次。1993年发布、2008年修改的《增值税暂行条例》中都规定,“纳税人出口货物,税率为零;但是,国务院另有规定的除外”。正因为这一“除外”,为出口退税的品种和税率调整提供了依据,导致出口退税政策的不断变化。

出口退税作为对外贸易政策工具之一,自然是为促进出口而设。这也是国际上普遍采用的一项措施,各国出口产品进行的是不含税的公平竞争。而我国的出口退税税率却是弹性的,变化基本规律是:出口增长快时降低出口退税率,出口增长慢甚至下降时则提高出口退税率。比如最近一个调整周期,即从国际金融危机到现在,20088月以后连续7次提高出口退税税率;今年715日则取消钢铁等四大类406个品种商品的出口退税。原因明摆着:金融危机给我国出口造成了很大打击,当年底出口转为负增长,2009年上半年则一下跌到负21.8%;而今年上半年,我国出口转为增长35%以上。所以,此次调整具有明确的政策导向意味:随着我国出口形势的好转,政府的出口政策目标已由此前的鼓励出口转变为限制出口了--最起码,政府不再把维持出口市场份额或促进出口增长作为今后一段时期的主要政策目标,而更多考虑调整出口产品结构。

关于此事的讨论,无论政府、学界、媒体乃至公众,基本众口一词:升级啊!老是在产业链的底端,老处于“微笑曲线”的底部,利润率这么低,怎么行?给人打工赚点血汗钱、辛苦钱不可持续,出卖资源、环境赚点子孙钱、健康钱也不行。所以得往产业链的高段走啊,得靠创新啊、品牌啊、渠道啊赚钱,赚大钱、转超额利润!所以政府取消“两高一资”等产品的出口退税,就是要逼迫企业转型、升级,在更艰苦的条件下脱胎换骨,凤凰涅磐。但,话是如此说,道理也可以讲,政府的好心大家理解,可实际过程中,各种因素远比我们想象得复杂,或许等不到转型升级成功,很多企业就无疾而终了。如果说破产的企业是违法企业,那自然不用同情;如果说是因为企业不能适应市场竞争,被市场淘汰,那企业也无话可说;但如果企业是合法经营,也是根据国家有关法律政策、市场情况等因素核定的生产成本,签订的出口合同,本来是盈利的,但却因为政策变化而导致亏损,甚至破产,难道就能以企业档次太低、不能承受政策风险来把责任推给企业吗?甚至,单纯指责企业依赖出口退税也是没有道理的,因为既然国家有这政策,企业自然就要把这因素考虑进去,不能因为政策变化了就指责企业为何不在签订合同时把出口退税刨除在外?

笔者多年来在调研中曾经多次碰到过类似情况:企业在完全合法、符合政策的情况下投资生产某种产品出口,却因为政策变化,该产品列为禁止出口或限制出口而使企业进退维谷;企业按照目前市场情况测算签订了出口合同,本来是可以赢利的,但因为出口退税政策的变化而导致亏损,或使合同不能履行。这类情况,在最近十多年中已经一再发生。从政府角度来说,自然有宏观调控、可持续发展、转型升级等等国家政策目标的合理性、必要性;但从企业角度来说,要求国家政策的相对稳定和持续性,似乎也没错?否则,如果出口退税率今天调高、明天降低,那么企业该如何确定中长期的企业经营战略以及安排近期的生产经营,如何签订贸易合同?

问题的根源,在于我们把出口退税政策当成了一种短期政策工具。实际上,出口退税更应该作为一项长期稳定的出口促进政策。虽然我国市场规模巨大,内需带动毋庸置疑,但出口是决不能够忽视的:我国有如此巨量的劳动力,生产能力如此巨大,绝大部分行业生产能力过剩,国际市场对于我国须臾不可或缺。出口不但可以帮助解决我国的就业问题、资源配置问题,也可以帮助解决我国的产业升级、技术进步问题,重要意义任何时候都不能低估,是基本的国家经济战略之一,这与单纯的出口导向战略是完全不同的,不应因为短期出口形势好坏而随意改变有关基本政策。

实际上,即使要实现保护环境、节约资源和鼓励高新技术发展等政策目标,也不宜反复使用出口退税这一政策杠杆。否则,出口退税品种和税率多变,既让出口企业无所适从,也给国际上以中国政府操控出口的口实。

    

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