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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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外资并购是否洪水猛兽?  

2008-11-03 15:22:36|  分类: 个人日志 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                            外资并购是否洪水猛兽?


 
外资并购,近年来在中国经济中屡见不鲜,这并不奇怪,因为这正符合我国经济发展的阶段特点,也符合国际投资的基本规律和趋势;奇怪的是,几乎略为重要且有影响的外资并购案,都在社会舆论中掀起了不同寻常的波澜,而且舆论的倾向也高度一致,多对外资并购持抵触态度。而且反对的理由和逻辑也高度一致,一般都是从民族品牌、民族企业被收购所引起的感情上的不能接受,进而提升到市场垄断、经济安全乃至国家安全的层面加以质疑。并且,反对论者还会“以彼之道,还诸彼身”,拿世界上其他国家,尤其是美国、欧盟、日本等发达市场经济国家的做法,来论证否决外资并购的必要性、合理性及合法性。美国人不也否决了我们中海油并购优尼科、华为并购3COM吗?为什么我们就不能阻止凯雷并购徐工、可口可乐并购汇源果汁?
好吧,那就让我们来看看美国人的外资并购情况及其对外资并购的规制。
美国是世界吸收外国直接投资的第一大国。2000年吸收外国投资达到3356.3亿美元,创造了国际上年度吸收外国投资的最高纪录。此后随着全球跨国投资陷入低潮,美国吸收外国投资也大幅下降,2006年以后再次回升到2000亿美元左右的水平。目前美国吸收外国投资存量大约为1.3万亿美元,是我国吸收外商投资存量的4倍左右。与国际上外国直接投资的基本特点相吻合,美国吸收的外国投资中,80%以上采用的是并购方式,最高的年份达到96%以上。如2000年,美国外资并购3227亿美元,占当年吸收外国直接投资的96.2%;2006年并购金额1478.3亿美元,占当年外国直接投资的91.5%。而我国的情况却恰恰相反,虽然我国也是吸收外商投资大国,但外资并购金额却小得可怜,最多时不过几十亿美元,仅占我国吸收外商投资的5%左右。
当然美国人不可能对外资并购放任自流。以往,美国虽然对外国投资没有专门的立法,但其对公司的相关法律、法规同样适用于外国投资者。一般来说,联邦政府对外国直接投资实行的是一种中立的政策,既不反对、歧视外国投资,也没有优惠政策(而一些州、市等地方政府,则根据各自地区的经济社会发展需要对外资采取一些地方税收减免、财政支持等政策),但在一些部门,如航运、传媒和通信、能源、矿产、渔业、水电等方面对外国投资者设有一定的限制。
美国与外资收购有关的监管主要分三类:第一,国家对所有收购活动的监管,主要由国家反垄断机构进行,目的是保护市场公平竞争;第二,国家对收购上市公司的监管,由美国证券委员会(SEC)进行,目的是维护证券市场的公开、公平、公正;第三,对外资收购美国公司的监管,主要由美国外国投资委员会(CFIUS)进行,目的是维护国家安全。其中前两类针对所有公司,第三类只针对外国公司。另外,一些重点行业如银行业也有专门涉及并购的立法。
2007年7月26日,布什总统签署了《2007年外国投资与国家安全法》,旨在改革外国投资委员会(CFIUS)、加强外资并购安全审查。根据该法,CFIUS成员包括:财政部长(主席)、总检察长、国土安全部长、商务部长、国防部长、国务卿、能源部长等,总统也可视情况确定其他部门领导参与外国投资委员会。根据总统命令,国家情报局局长和劳工部部长已经成为外国投资委员会“依职权”成员。
《外资安全法》规定“受管辖的交易类型”包括但不限于:在交易条款中虽没有对公司控制权的事实安排,但导致或可能导致由外国人控制一家美国企业;一外国法人将其所持有的一家美国公司的控制权益转移给另外一个外国法人的交易;交易造成或可能造成一外国法人控制组成一个美国企业的资产;在合同或其他类似安排基础上组成的合资企业,包括协议建立一个新的实体,而其外国法人可以通过这个企业控制另外的美国企业。
如此看来,美国岂不是对所有的外国直接投资都要进行国家安全审查?理论上说来,是的;但实际上,美国政府奉行的又是有所为有所不为的做法,用我们的话来说叫“抓大放小”—显而易见,以美国每年吸收上千亿美元的外国投资、大大小小数以千计的项目,和美国的小政府体制,不可能对所有的外国投资案都进行琐碎细致的审查,而只是关注那些可能对美国安全产生危害的投资案。这从审查程序和时间规定中也可看出来。
外国投资委员会首先进行30天的审查,确定交易是否危害国家安全。如不能确定,则可由于以下原因进行45天的调查,包括:第一,交易威胁国家安全,且此种威胁未在30天的审查期内得到解决;第二,交易受外国政府控制;第三,交易使外资控制重要基础设施,外国投资委员会认为其威胁国家安全且此种威胁未能解决;第四,负责审查的主要部门认为需要采取此种调查并得到外国投资委员会认可。
为确保外国投资委员会高度负责地做出决定,《外资安全法》要求财政部和主要部门高级负责官员须向国会保证通过外国投资委员会审查的交易已不存在国家安全问题。如果总统决定该笔交易可通过审查,也需公开声明这一决定。
另外,对于外国政府控制的并购交易,如果外国投资委员会决定不需在30天的审查期后进行45天的全面调查,财政部或主要部门助理部长以上级别官员需要确定该笔交易不会危及国家安全。同样,根据规定,如果外资控股重要基础设施存在危及美国家安全的可能性,但财政部或主要部门助理部长以上级别官员可保证该交易不会危及美国家安全,则该笔交易可以不进行为期45天的全面调查即告通过。
如果交易可能威胁美国家安全,《外资安全法》授权外国投资委员会同交易相关方进行接触,消除威胁。
如果由于交易相关方提交错误或误导性材料导致审查终止,《外资安全法》授权外国投资委员会可以重新审查。同样,如果交易相关方能够确实就消除国家安全威胁同外国投资委员会达成一致,外国投资委员会也可以重新审查。但以上重新审查决定必须由副部级以上官员做出。如果交易相关方违反其同外国投资委员会所达成消除国家安全有关协议,《外资安全法》授权外国投资委员会给予违反方民事处罚。
外国投资委员会应就有关事项向国会报告。一方面,外国投资委员会需要为其最终决定向国会做出保证;另一方面,外国投资委员会还必须提供年度报告,包括过去12个月所审查和调查的所有交易,外国投资和关键技术的有关分析以及具体国家的对美投资情况。
即使在此法之前,美国政府实际也是在这些原则基础上进行国家安全审查的。而正是在这种看似严格的规制下,美国每年仍然吸收上千亿美元的外国并购投资,并且保持了对于重要外资并购案审查的高效率。据统计,每年因为各种原因(不管是市场的还是安全的)而被否决的外资并购案寥寥无几。在我国影响最大的三宗中国企业并购案,中海油和华为的并购都是因为安全原因而未成功,而联想并购IBMPC也经过了一定波折,因为也涉及安全审查问题,但在75天内就通过了审查,成为中国企业并购美国名牌的一个典型案例。若是从品牌(IBM是美国现代工业的象征之一)和垄断(联想和IBM在笔记本电脑的市场份额也不低)角度考虑,美国人是不是更有理由否决此案呢?
外资并购不是洪水猛兽,而是符合市场经济规律的大趋势。外资并购当然有利有弊,但关键在于如何规制。堵是堵不住的,堵住了也不是我们的最佳选择,更可能是最糟的选择。学习别国的做法,对于我们是有益的。
(2008年10月)
 
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