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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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中国化%26%2334;大部制%26%2334;行得通吗%3f  

2008-01-15 18:23:05|  分类: 个人日志 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国化“大部制”行得通吗?

  
据《第一财经日报》报道,国务院第六次机构改革方案征求意见正接近尾声,所谓的“大部制”呼之欲出。根据惯例,这一改革方案将可能提交十七届二中全会讨论通过,然后再提交全国人大批准,众说纷纭中的大交通部、大建设部、大能源部、大农业部、大商务部等等或许真要在2008年3月份以后出现在国务院的机构序列中了。
胡锦涛在十七大报告中说,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”,于是这次政府机构改革,不管内容怎样,“大部”是要推出来了。并且2007年10月份讲话,2008年1月底就出方案,2008年3月就要通过,可算是雷厉风行。
作为处身其中的一名研究人员,本人对于政府机构重叠、职责交叉、政出多门等问题颇有接触,对于其危害(低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败等等等等)也算有所认识,所以对于“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的原则以及“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”(十七大报告语)的目标自然是完全赞成的。问题在于,“大部制”是否能解决我国长期存在的行政管理体制弊端?即使能,在目前中国的政治生态和利益格局中,“大部制”能够推行吗?
首先,“大部制”需要适宜的大环境。或者说,要有合适的生存土壤。一般理解,“大部”应该不是要扩大某些部门的权力,而是要解决职能交叉问题,提高行政效率。这样问题就来了,目前情况下,能够把一项职能都归于一个部门吗?比如食品安全问题,在美国似乎很简单,一个FDA就全管了,在我们这里却要卫生部、农业部、药监局、工商局、质检局、发改委、商务部等等一大堆部门管,且管了个一塌糊涂,那是否就能效仿美国让药监局统管中国的食品安全呢?答案是不能。为什么也很简单,美国的农业生产资料生产没有那么多假冒伪劣、美国的农民不敢违法使用巨毒农药或过量使用化肥、美国食品生产商不敢惟利是图而置消费者生命健康于不顾、美国的零售商进口商不敢卖不合格的食品,所以美国农业部、商务部等部门正常履行职能就行了,国内生产及进口的食品质量安全问题一个FDA就足够,管得还挺好。咱们中国呢?农业部发改委不管?那化肥农药生产、使用咋办?卫生部不管?那饭馆、食品厂谁知能生产出什么来?工商局商务部不管?那不安全食品流通岂不就畅通无阻了?一个药监局管得了这些吗?有这么多部门管着,出了事还好说,起码可以推卸责任;若交给一个药监局管,出了事不就退无可退了吗?假如到时药监局再说无能为力,那是不是问责该问到为何把这职能完全交给了它?所以中国还得八龙治水。
其次,“大部制”更需要良好的制度环境。八龙治水明显不合理,为什么还出现这种情况,而且还不能改变,似乎正适合中国特色?这正是咱们中国的制度困境。而一切的根源在于部门有权无责,权力没有制约,而责任却无从追究。这种状况下,各个部门都拼命揽权,任何一项有权的职能都会争抢,抢不来就下拌;任何的责任都会躲避,躲不了就把它泛化,以便法不责众。美国农业部雇员超过10万人,2006年度预算960亿美元,可这些钱绝大部分都用于补贴农业。我们是个农业大国,农业人口是美国的百多倍,咱们国家穷,不能给农业部那么大预算,就给1000亿人民币吧,你看农业部会不会成为炙手可热的部门?你看那1000个亿会怎么花,真正到农民手上的有多少?美国商务部公职人员超过3.5万人,2006年度预算94亿美元,而中国的商务部人员编制不过1000,年度财政拨款几千万人民币。可美国商务部的职能包括了经济统计、经济发展、海洋与大气管理、电讯与信息管理、专利与商标、技术管理等职能,中国商务部能包括这些吗?这些职能在我们国家起码涉及到了发改委、统计局、海洋局、气象局、质检局、工商局、信息产业部、专利局、科技部等部门,我们学人家的大部也学不来。最要命的是,美国的这些部门看起来富可敌国,但实际上这些钱他们一点也不能随便花,也根本没有权力决定如何花,其用途早就由国会确定好了,他们只是负责把这些钱发下去而已,若发不好,轻则丢职位,重则负法律责任。我们的政府部门呢?看起来清水得很,但大家都知道,权力比美国的部门可大得多,不说政策决定权了(大家都知道中国最不可思议、最不合理的部门立法吧),就说经费使用,不也是部门说了算?财政部、发改委不说了,其他的专项经费,哪项的决定权不是在部门手里头?大到基础科研、区域发展、退耕还林、环境保护,小到品牌扶持、商务促进、贸易救济、技术推广、项目建设,哪个部门只要争取到了经费,那就成了爷,而主管官员也就成了爷的化身。这种情况下,把职能归了堆,就等于剥夺了其他部门/官员的饭碗和生财之道,能行得通吗?
第三,“大部制”不见得能解决目前行政管理体制中存在的根本弊端。若制度环境不改变,即使职能归了堆,成了“大部”,那也不过是权力挪窝(以往政府机构改革时,本人曾经说过,某些职能不过是在不同部门之间的“块移动”,管理内容和方式没有改变,没有意义),能达到最终目的吗?或许可以部分解决由于职能交叉导致的推诿扯皮、效率低下等问题(实际上也不见得,因为部门之间不扯了,部门内部一样扯,部门内部还有司局呢,一个锅里吃饭还有大碗小碗呢,全国各地衙门里,一把手二把手扯来扯去的还少啊),但也可能使这些“大部”权力膨胀,决策失误增多,贪污腐败更烈。2000年前后的国家经贸委,权倾朝野,号称“小国务院”,宏观微观全管,不也没能解决职能交叉、决策失误、贪污腐败等问题,徒惹天怒人怨,最后一撤了之?
当然,一次机构改革,不能指望解决所有问题,也不可能解决所有问题。既然公认现状不合理,那当然还是有必要改。关键是如何改?总须谋定而后动。不能解决所有问题,解决一点好一点。可怕的是方向不明、思路不清,改不到点上,改来改去没效果,今天归堆,明天分拆。这个问题更为复杂,本人有点想法,下回再说吧。
 (2008年1月15日)
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