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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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外资产业目录的困顿与悲哀  

2007-07-06 09:45:22|  分类: 个人日志 |  标签: |举报 |字号 订阅

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外商投资产业指导目录的困顿与悲哀





马 宇

  

2004年颁布、2005年开始实施的《外商投资产业指导目录》正在新一轮修订中,2007年版目录即将面世。所以,现在讨论新的目录修订已经有点晚了,起码对有关内容不会有什么影响,但总觉得还是有必要谈谈。

首先不能不说的是,目录修订的时间间隔太长了!从1995年第一次颁布实施《外商投资产业指导目录》至今,1997年修订了一次,1998年开始实施;2002年3月第二次修订,2002年4月1日开始实施;然后是2004年的第三次修订及目前的第四次修订。13年中使用了4个版本的目录,平均三年多才进行一次修订。当今信息时代,技术发展日新月异,产品更新换代速度大大加快,新技术、新产业不断出现,三年修订一次目录往往难以满足而滞后于发展的要求。并且由于我国正处于转轨时期的特殊国情,市场开放是一个持续、动态的过程,有关政策的变化较快,间隔如此长时间才修订,也不能适应要求。在目录的执行过程中,这个问题已经一再暴露出来。如有些最需要发展的新技术、新产业,在目录制订时还没有出现,自然目录上就找不到,也就享受不到有关鼓励产业的政策;有些限制类项目,由于市场开放的发展,早就不应该进行限制了,但在目录重新修订之前,它还得在限制类里待着。由于外商投资产业指导目录是我国进行外商投资管理的最基本的规定之一,有关的审批权限划分、政策措施等都是建立在此基础之上的,所以目录修订间隔太长就产生了诸多不合理的问题,削弱了政策效应。

当然,以目前我国外商投资管理体制的现状来看,缩短修订周期也很困难。外商投资产业指导目录由国家发改委和商务部共同制订(以前还包括国家经贸委),这两个部门主管外商投资的两个司工作繁忙,不可能(!--很奇怪也很有意思的事情,对于国家外商投资管理部门来说,有哪些事情比这个事情更重要呢)安排专人专职负责产业目录的跟踪研究和修订工作,只能作为工作之一,到了该修订的时候才开始做。并且由于众所周知的部门间沟通、协调等问题,工作效率也高不到哪里去。现在三、四年修订一次都很辛苦,若一年修订一次恐怕更难以承受。但话又说回来,既然目录如此重要,我们不能因为人手不够、精力不够就眼睁睁地看着它滞后于发展的需要吧?不能发现了目录有不合理的地方,却只能等到以后修订时才一并解决吧?实际上,即使在目前状况下,在工作过程中,随时调整也是可以做到的,比如要把某个产业添加到鼓励类中,或者从限制类中取消,可以由两个部门共同进行专题调研,确定后即发布实施。这会增加两个部门的工作量,但却会使目录更加科学、合理,指导作用更强,更好地实现引导外商投资的目标。

其次,目录的内容应更符合我国的发展要求和政府管理职能的转变。从这个角度看,鼓励类项目的确定问题倒不大,而限制外商投资产业目录的确定却较为复杂一些,争议也更多。如何确定限制类外商投资产业?根据我们制订产业目录的指导原则,属于下列情形之一的,为限制类外商投资项目:技术水平落后的;不利于节约资源和改善生态环境的;从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采的;属于国家逐步开放的产业的;法律、行政法规规定的其他情形。其中,“不利于节约资源和改善生态环境”及“从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采”的原则好理解,产业确定相对也更为容易,但“技术水平落后”的原则就值得商榷,有关产业也不好确定。什么叫技术水平落后?假如某项技术或工艺,对劳动者身体健康、环境有害,应该禁止,那没有问题,也很好操作—顺便说一下,这类禁止使用或淘汰的技术,对于内外资企业的标准都是统一的,而非只是针对外资,不能国内还允许使用的技术,却以“落后”为由限制外商投资企业使用。假如只是“技术水平落后”,政府有什么理由限制呢?没错,鼓励外商投资引进先进技术是我们的政策目标之一,但我们不能强迫外商投资引进高新技术。毕竟,采用何种技术,是投资者的选择,而其中的决定因素是市场竞争。假如外商投资采用的是“落后技术”(非“有害技术”),而一样能或者投资者以为能应对市场竞争,政府为什么要限制?所以这部分项目,实际应该放到“允许类”中,即让市场去解决问题,而不是政府通过行政审批来解决。

限制外商投资产业目录制订中,问题最大的是“国家逐步开放产业”。对于外商投资,任何国家都会有所限制,对我国来说,逐步开放市场更是必要的。但问题在于,哪些产业属于“逐步开放的”?确定这些产业的标准是什么呢?若不能明确,则可能导致这些产业的外延无限扩大,变成阻碍开放的枷锁。比如在现行限制外商投资产业目录中,“外国牌号碳酸饮料生产”就在其中,而把它列入的原因是什么呢?不会是技术问题,不会是资源和生态环境问题,更与矿种无关,只能是“逐步开放”市场问题。但饮料市场是个完全开放、充分竞争的市场,行业特点和我国饮料市场状况也决定了对于这个领域的外商投资完全没有必要限制。可即使这样,这个产业还是被放在了限制类中,不知是否还会一直待下去。说起来这似乎是个小行业,对国家的影响微乎其微,放错了也无关大局,但实际上可能也不是那么简单,因为这体现了政府的管理思路,是顺应市场还是扭曲市场,是根据什么样的原则来决定政策制定。

相比之下,有些产业就重要得多,如金融、电信等。但即使如此,这些产业就应该全部列入“逐步开放”产业,进而限制外商投资吗?或者可以作为“逐步开放”产业,但总得有个时间表吧?这个时间表可以根据我们国家发展的需要和这些行业发展的需要来确定,应是个实实在在的时间表,而不是给别人看的时间表,所以其中对于外资进入度的衡量是最为重要的,而不是简单的允许不允许外资进入的问题。但遗憾的是,对于此类产业的外商投资,我们在审批管理过程中却往往更多考虑如何限制,而忽视了如何发展。此种状况,金融、电信领域的评价因为过于复杂而不好遽下判断,但商业零售应该相对简单一些,许多人甚至主流媒体舆论都认为外商投资在这个领域是过度投资,是否过度在此且不谈,我们只看这种状况是怎么产生的?除了入世后加快市场开放的因素(这难道不是必须的吗),也有此前商业零售领域外商投资失控的原因,即地方政府对于限制类外商投资的越权审批。问题在于,为什么地方政府如此大规模地越权审批?单用地方政府的引资饥渴或业绩诉求就可以解释吗?实际上这其中反映的,还有行业发展和市场发展需要与我们的政策管理相抵触的问题,也就是政策制定没有顺应市场经济规律,导致了中国国情下的极端表现。而这种极端表现,体现在电信等领域,却是另一方面的极端,即地方政府在垄断企业面前完全没有了越权审批的可能,不知这是否是另一种形式的悲哀。

第三,是目录的实施问题。也就是不管鼓励还是限制,其效果怎样?为什么会出现很多人认为的“该鼓励的鼓励不了,该限制的限制不了”这种状况?这其中当然有目录的制订是否科学、合理的问题,因为若本身就不合理,希望以行政力量对抗市场,就难免会出现政策效应打折扣的现象。商业零售领域出现的地方政府普遍越权审批现象就是一个例证。而在这方面,电信可能是个更为典型并且耐人寻味的反面例子。

根据我国入世承诺,现行的产业指导目录中规定的电信领域“逐步开放”时间表是:--增值电信、基础电信中的寻呼服务:自2001年12月11日起允许外商投资,外资比例不超过30%;不迟于2002年12月11日允许外资比例不超过49%;不迟于2003年12月11日允许外资比例达50%;--基础电信中的移动话音和数据服务:自2001年12月11日起允许外商投资,外资比例不超过25%;不迟于2002年12月11日外资比例不超过35%;不迟于2004年12月11日允许外资比例达49%;--基础电信中的国内业务、国际业务:不迟于2004年12月11日允许外商投资,外资比例不超过25%;不迟于2006年12月11日允许外资比例达35%;不迟于2007年12月11日允许外资比例达49%。好吧,那就让我们来看一看,实施的效果到底如何?除了最后一项,其他的实施时间都已到了,结果呢?笔者作为一名关注此事的研究人员,居然也不知道哪家国际电信公司在中国已经开展真正意义上的电信业务了。多年以前AT&T曾与上海电信分公司在浦东建立了一家合资企业,后来却渺无声息,似乎至今都没有开展业务。在我们国家7000多亿美元的累计外商投资,或者如今每年700亿美元左右的外商投资中,电信领域的外商投资几乎为零!起码可以忽略不计。与此同时,作为一名消费者,笔者对于电信企业的服务质量和服务价格都极为不满,广大消费者似乎也深有同感,多年来已经忍无可忍,几乎可算民怨沸腾,但中国电信的垄断坚冰还没有任何打破的迹象。为了破解这个政策怪圈,笔者曾经建议成立民间电信投资基金,与外商合资,既符合政策,又兑现了国家的承诺,最为重要的是在此领域引入了民间资本,一举数得,只有好处没有坏处,何乐不为?但就是不为。于是乎,虽然电信属于“限制”外商投资产业,而非禁止外商投资,但那些早就对中国电信市场馋涎欲滴的国外电信巨头至今为止就是不行动,不知是我们的幸还是不幸。这个市场倒全是我们中国人的了--准确地说,不是中国人的,而是那几家垄断企业的,可这个领域的发展怎么办呢?消费者的权益怎么办呢?我们制定政策的出发点,可不是为了维持某些企业的垄断吧?出现目前这种状况,不能不说是目录实施甚至是我国经济政策制定中的一大悲哀。

可见,真要解决外商投资产业指导目录的制订和实施中存在的问题,也不是那么简单,并且也不仅是国家外资管理部门的问题。奈何?那就慢慢等或走着瞧吧!

(2007年6月13日)

 
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