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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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如何管理外商投资?  

2007-01-11 10:41:15|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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如何管理外商投资?

--我国外商投资管理体制亟需改革

马  宇

    我国现行投资管理体制极端不合理早已是共识,不但企业和学术界早有诟病,官方实际也有定论,否则也不至于动不动就说要改革。你看:我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》就说了,要“进一步推进行政审批制度改革,减少和规范行政审批”,“落实企业投资自主权,逐步缩小政府对投资项目的审核范围,健全企业投资项目核准制和备案制”。国务院《关于投资体制改革的决定》更是一个专门为投资管理体制改革定调的一个文件,2004年颁布到现在也3年过去了。可有意思的是,喊了多少年,文件也有了,实际改革却推而不动—岂止是不动,某些方面简直在倒退!从近几年情况看,在我国的实际经济管理中,投资管理不仅没有往大家已有共识、并且也是官方口径的方向上改,某种程度上反而背道而弛,比前些年更糟糕了。

    各地(包括企业)普遍对目前的投资管理体制改革成效不满意,甚至认为2004年投资管理体制改革后,新的核准制反而比原来的审批制更加麻烦了,有些核准甚至备案事项仍等同于审批,并且权限更集中于中央部门。这在某种程度上说明,投资管理体制改革与其他领域的改革一样,已遇到了改革“瓶颈”,单凭体制内部力量已难以突破,必须寻求新的改革推动力量,包括国内的以及国外的,包括企业以及学术界的。

    由于本人工作关系,还想从外商投资的管理角度谈谈这个问题。虽然外资毕竟不同于内资,由于外资的特殊性,我们必须要进行区别于内资的管理方式,但从根本上说来,政府对于企业投资进行管理的职能定位应是一致的,也就是在保证国家基本利益的前提下,要尽可能地把投资决策权、生产经营权交给企业。

    从我国改革开放利用外资开始,我国就对外商投资实行全面、严格的审批管理,近年来虽有所改变,但实质并没有变化。目前我国对外商投资仍实行全面的审批(核准)制,在企业登记注册以前,要经过发改委(项目核准)、商务部(合同章程审批)以及其他部门(如环保、土地、消防和某些行业主管部门)等多个环节,其中审批(核准)的某些内容甚至环节,已经明显不适应我国建立市场经济体制的要求,有的甚至是相悖的,必须进行改革。

    实际上国内大多数省市已对目前不合理的外商投资审批管理进行了或多或少的改革或者“变通”,比如尽可能减少不合理的前置审批,或者归并审批环节,或者把某些前置审批移到企业登记注册以后。个别地区,甚至进行了根本性的改革,实行登记制,虽然由于与国家法律法规和现行管理体制不吻合而被迫终止,但可看出经济发展已对投资管理体制改革提出了急迫要求。

    我国已成为吸收外商投资大国,累计吸收外商投资超过5000亿美元,近年每年都保持在600-700亿美元左右的高水平。但另一方面,提高外商投资质量的要求也日益突出,如何让外商投资更好地为我国的国民经济和社会发展服务,促进产业结构优化,提升我国的国际竞争力和自主创新能力,实现可持续发展,已成为利用外资工作的重点。而这就要求,我国对外商投资的管理重点应适时转移,即从原来的重视前期审批转向着重后期监管。

    实际上,外商投资管理中存在的“重审批、轻管理”已是长期问题,并且我们也早已意识到了这个问题,但至今未能根本解决。究其根源,很重要的原因就是在目前管理体制下,政府把过多的行政资源放在了前期审批上,后期的管理已无力顾及。但政府的行政资源毕竟是有限的,如何合理配置从根本上决定了管理成效。比如,一个国家主管部门的业务处,充其量不过七八个、十来个人,却要审批(核准)全国数以千计的外商投资项目,则其“审批(核准)”的质量可想而知。不说审批管理人员的专业素质如何(一名公务员不可能是所有行业的专家),责任心如何(是否故意刁难企业),清廉度如何(主动或被动寻租),单从时间上看来也不可能完成这样的工作量。--想想看吧,一个企业做的可行性研究报告,花费了大量经费(对于一些跨国公司而言,项目可行性研究费用占其总投资额的相当比重,笔者就知道有的企业拿出上千万美元去做可行性研究),用了可能是全世界顶尖的业内专家,最后却要政府部门那些外行人士去审核什么“可行性”!这本身就是个荒唐透顶的事情,可我们这么多年却一直堂而皇之地实行着!

    这其中的荒唐显而易见,高层领导也不是不清楚,却就是改变不了,各种奥妙,外人自然难以揣度。

    更进一步说,在基本的审批核准工作都难以有效进行的情况,又如何指望再加强后期的监管,更如何去审时度势,掌握国内外形势发展和国家宏观经济要求,去制定更有效更合理的外商投资法律政策?

    而另一方面,从我国利用外资的实际效果看来,外资的流向并未因这种严格审批而有显著变化,基本上仍呈自然流入状态,即所谓的“该限制的没有限制住,该鼓励的没有鼓励得了”,也充分说明这种管理方式除了增加投资者成本,并没有产生我们预期的效果。

    所以,要从根本上解决“重审批轻管理”和无效管理的痼疾,惟有对现行外商投资管理模式进行彻底改革,把政府管理的工作重心从前期的市场准入转到准入后的市场监管上来,即放松市场准入控制,加强对外商投资企业的生产经营行为的的监管、引导,从而更好发挥外商投资对我国经济社会发展的正面效应,削弱或避免可能可能产生的不利影响,真正提高外商投资水平。

    当然,这种转变,对于现有外商投资主管部门来说,可就麻烦那了,因为那意味着“从权力向责任”的转变!

    管市场准入,对于管理部门来说更多地体现为权力;而管理市场秩序,则多半意味着责任。虽然这种转变正是我们建设“服务政府、责任政府、法治政府”(官方文件)所要求的,但对于当事部门和当事者来说,却是一个痛苦艰难的过程,不但要承受一定的利益损失,也要从原来的工作方式、思维惯性中摆脱出来,难度很大。虽说咱们公务员“执政为公、执政为民”,多半又是先进党中的一员,但毕竟这些人也“是人不是神”啊!丧失部门权力、牺牲个人利益,那可是比割自己肉都痛的事情。

    对现行外商投资管理体制进行改革影响最大的是两个部门,一是发改委,一是商务部。发改委负责外商投资项目核准,商务部负责外商投资合同章程审批。全面的项目核准,无疑已经没有必要,何况正如我们在实践中看到的,这种核准以及从前的立项、可行性研究报告审批,都没有起到真正的引导外资投向、优化外资结构的作用。并且,在目前的实际操作中,很多省市的绝大多数外商投资项目已经取消或归并了立项核准。而合同章程审批,也是对外开放初期特定情况下的产物,随着我国有关法律法规的逐步健全和企业自主权的回归以及市场意识、法律意识的增强,政府已没有必要再进行一般意义上的合同章程审批。本质上说,合同的签订和章程的制订都是企业自身的权利,其法律效力也并非来自于政府审批,而是合同章程内容符合法律政策规定就行。政府审批不但在很多方面干预了企业经营管理自主权(比如企业的组织结构、人员安排),还带来了诸多后遗症,使政府陷入了企业的商业纠纷。据调查,现在有大量的外商投资企业纠纷案都是由于政府不当审批引起的,很多地方政府因而成为被告,造成了巨额国有资产损失和政府信誉损失。 

    所以,有必要改变目前对于外商投资的审批(核准)管理办法。只对特定领域、特定项目的外商投资进行准入前的审批(核准),并且审批(核准)的内容也要有所改变,取消对企业内部事务的干预,转而从保护公众利益、维护国家经济安全和保证公平市场竞争(反垄断、反不正当竞争)等角度予以审核。这应该是改革的大趋势,即使因为某些原因不能立即全面做到,也应该积极推进。

    --本人又书呆子了,知道这话说了也没用,但没用也得说啊!

 (2007年1月11日,2994字)

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