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商务部研究院外资部主任。长期从事中国经济政策研究工作,著有各类文章、著作、研究报告数百万字。CCTV财经评论员,若干报纸专栏作者。1998年获国家突出贡献专家称号,享受政府特殊津贴。

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新条例与旧思维  

2006-08-09 14:33:16|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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新条例与旧思维

--新商检法实施条例评析

 

  陆修心

 

 

2002年,我国对《进出口商品检验法》进行了修订,过了3年时间,《进出口商品检验法实施条例》颁布,并于2005年12月1日施行。

我国已是世界第三大贸易国,每年有差不多一点五万亿美元的商品进出国境,贸易总额几与国内生产总值相当。如此巨额的货物流动,必然会对人类健康和安全、环境等产生多方面影响,进出口商品检验的重要性不言而喻。而在依法行政的要求下,商检法及其实施条例就成为商检部门工作的准绳。但遗憾的是,即将施行的新实施条例却存在诸多缺陷,有的甚至是原则性的。

新条例共六章63条,分为总则、进口商品的检验、出口商品的检验、监督管理、法律责任和附则。据权威官员介绍,新条例新在五大方面:进一步明确了检验检疫机构的职能任务;进一步完善和规范了行政许可措施;加强了进出口商品检验管理;加大了对违法行为的处罚力度;加强了对检验检疫机构和工作人员的监督等。但细细研究有关条款,却发现颇多仍可质疑之处:

--第九条:仍把品质、数量、重量等项目列入商检内容。从进出口角度来说,商检是出于公共安全、卫生、健康、环境保护的目的,至于一般的商品质量、数量、重量等等,无论如何不是商检的目的所在,因为这些完全都可以由企业来控制和操作。出口商品有购买方验货;进口商品有国内企业验收,何必非要商检部门越俎代庖呢?何况从技术角度来说,商检部门也不可能对无数种商品都通晓质量要求,又拥有足够的技术手段,并有充足的人手对每天如此庞大的物流实行快速准确的检测。至于把数量、重量列入检验内容,更是近于荒唐。知道不该为、不能为而为之,目的何在呢?取消了商检费,商检部门还会如此勇于承揽责任吗?虽然制订者毕竟心虚,加上了“相关的”三字,可在边界定义如此宽泛、模糊的情况下,没有什么不是“相关的”了。

--第二十一条:对重要进口商品和大型成套设备的检验要求。无论是在《商检法》还是新实施条例中,对于所谓的“重要”和“大型、成套”都没有严格准确的界定,而“关系国计民生、价值较高、技术复杂的以及其他”这样的规定,在实践中根本无法解释和判定,所以对于“重要商品”的目录制定和是否“成套设备”的确定弹性空间就极大,商检部门甚至其工作人员就有了予取予纵的主导权—而这恰恰是法规制定之大忌,因为等于留下了广阔的“寻租”空间和轻易的“寻租”机会。实际工作中,对于“成套设备”,质检总局颁布的法检种类表目录中都无法列出相关的H.S对应码,无法确定成套设备的范围和金额,并且商检部门既无技术能力也无检验能力来完成此类工程项目的“把关”。这种政府的监督管理职责,是1980年代国家在引进重大项目时确立的,是为了降低项目设备进口的风险,也是建立在完全的计划经济基础之上的。而现在我们已经实行了十几年的市场经济,政府的权责边界日益明确(起码大家口头上已有共识),企业(即使是国有企业)自行承担经营风险(贸易风险只不过是经营风险的一部分),还有必要继续由商检部门来担此职责吗?并且二十多年的实践也已证明,此种“把关”,增加了企业项目成本(包括巨额商检费和商检人员的出国费用),却并没有降低相关风险—国家重大项目设备进口中吃得亏还少吗?所以根子还是在于企业制度,企业改革不到位,激励机制和约束机制建立不起来,无论多少政府部门(我们监管企业的政府部门肯定是全球最多的)加强监管也没用。若政府部门仍然以“帮助企业降低经营风险”为理由加强监管,以企业职责为职责,那其动机就大可怀疑了。

--第三章:关于出口商品的检验。整个章节只有程序而无要点,出于什么目的、检验什么呢?假如连这都糊涂着,检验还有多大意义?众所周知,在国际贸易规则中,如WTO的TBT协议,防止的是各国利用技术壁垒来限制进口;而各国的商检中,重点也是检进口商品。我们的政府部门去替外国商检部门把关、替贸易商操心,有必要吗?在我们乃至国际的贸易纠纷中,有哪一例是进口商或进口国政府指责出口国政府对出口商品检验不力或者是纵容出口不合格产品的呢?倒有人要求我们控制侵犯知识产权产品出口,但那也不属于商检范围,而是海关监管的问题。但如取消或弱化出口商检,商检部门肯定极力反对,理由不好摆到桌面上,但实打实:出口商检费占商检收入的一半;而商检人员从出口企业能获得更多额外的好处,并且绝不仅是请客吃饭那么简单,这在业内已是公开的秘密。

--第三十一条:对出口商品的出厂前质量监督管理和检验。多年以前,我们曾有出口产品质量许可证制度,其主导思想大概是国外消费者比国内消费者要高至少一个档次,所以出口产品质量“应该”好一点,否则给我们社会主义国家丢脸—中国的产品代表的是我们国家啊!那些能获得出口产品质量认证的企业也以此作为一种荣誉,而对国内消费者的影响则是至今还有人认为“出口转内销”是质量的保证。但随着市场经济和对外贸易的发展,此种做法越来越不适应,一是这种认证进口商并不认可,对出口的促进作用等于零;二是平白增加了企业负担,相当于自己给自己制造贸易壁垒,反而抑制了出口,有害而无利,后来就逐渐被统一的市场质量体系认证所覆盖。现在还实施这种监管方式,到底出于什么目的呢?即使某些商品由于特殊原因或许需要出厂前检验,但有多少是已有的质量监管体系涵盖不到或不可替代的呢?尤其是现在《商检法》以及本实施条例,都没有对“必须经商检机构检验的出口商品”列出目录,甚至都没有稍为明确、具体的界定,那目录的制定就更是随意的了。如“其中”包括“涉及人身安全、健康的重要出口商品”还要实行出口商品登记注册管理,没有获得注册登记的不能出口,可哪种商品不涉及“人身安全、健康”呢?食品、服装、玩具、五金、机械、电子、化工……都要进行登记注册管理?这还是“根据便利对外贸易的需要”?

--第三十二条、三十三条:对食品、化妆品进出口企业实施卫生注册登记管理。但这与国内已有的卫生及质量管理是否重复?有没有必要制定两套标准、进行两次登记注册?实践证明,多头、重复管理,除了加重企业负担、扰乱市场之外,并不会产生好的效果。美国一个FDA,连食品带药品全都管了,相当于我们质检、卫生、医药、工商、商务、发展、农业等多个部门的有关职能,最终结果如何大家都很清楚。从另外一个角度说,假如对食品化妆品实施注册登记制度是必须的,那为什么不对电子、机械、化工等进出口企业实施注册登记制度呢?其中的很多产品,比化妆品还更涉及“人身安全、健康”吧?如此说来,本条例岂非挂一漏万。

--第三十四条:对进出口食品、化妆品进行标签检验。可对产品的标识要求,产品质量法不是有明确规定吗?再由商检部门出具标签验证文件,不论是出口还是进口,都属多此一举。出口不必说了,进口标签验证也有与工商部门争权之嫌—当然,这是有利可图之权:不包括技术测试费用(这样的重复检测绝不会是免费的),仅质检总局授权单位的验证文件登记审核费就是每种300元!真是无本万利且毫无市场风险的生意。而相比对于那些企业进出口业务的审批控制权,这点小利不值一提。

--第三十九条、四十条:对从事进出口商品检验业务的检验机构的审批和监管。从本质上说,这属于服务贸易市场准入的监管,属于工商管理的范畴,但质检总局却要审核批准这些企业的注册资本、技术能力、人员资格等条件,否则不能办理工商登记。这必然增加该行业的进入成本,阻碍相关服务企业的发展。在国际贸易中,检验鉴定机构是一种服务推动形式,可以帮助维护贸易商的利益,并且能够一定程度上消解国外的技术壁垒。虽然我国已是贸易大国,但在此领域却很落后,已经制约了竞争力和贸易利益的提高,本应鼓励发展才是。现在这种做法,除了质检总局多了一项审批权,中国商检认证集团多了层行政保护之外(顺便说一句,这种服务业务最不应该由政府关联企业来做,因为这对于公平竞争和依法行政都是莫大的危害),对于行业发展不会有什么正面意义。推而广之,我国服务业发展严重滞后,最重要原因就是市场开放不够,而市场封闭的根源之一就是部门分割、画地为牢,除了那些本身就是服务业主管部门的(如银行、电信、航空、旅游等)外,某些政府部门也把自己职能相关领域的服务贸易划为自己的领地,尽可能地设立各种各样的市场准入壁垒,其中最核心的手段就是加强行政审批。用这种建立在部门利益基础之上的计划经济方式来管理现时市场经济条件下的服务贸易,不但会大大制约服务贸易的发展,还会扭曲、扰乱市场,增加政府腐败的可能性。

--第五章:关于法律责任。对于那些违法企业和个人的惩处要加大力度是完全必要的,但在对违法者严加惩处的同时,是否也应该强化政府机构的责任以保护当事人的合法权益呢?本章13条中,只有一条是关于商检工作人员的法律责任的,而对于商检机构的法律责任却根本没有提及,未免令人遗憾。比如,由于商检方面的原因,给当事人造成了损失,难道就只追究相关工作人员的责任,而商检机构就不承担任何赔偿之类的责任吗?法只治民(个体)不治官(政府),似乎不是我们依法治国的本义。

由于工作原因,笔者多年来接触了大量进出口企业。毫不客气地说,在企业对政府管理部门的评价中,商检是最差的之一。而如果按照这个新的实施条例施行,笔者不敢相信商检部门的形象会有多大改善。

魔鬼存在于细节中。作为一个实施条例,无论把其意义提到多高的高度,真正发挥作用的还是那些具体的规定。条例虽新,但存在的这些问题,却恰恰是由旧的思维导致的,根源不外乎两个:一是政府管理中的计划经济思路仍没有转变成市场经济思路,继续管不该管的;二是部门权力和利益作祟,从上述分析可以看出,那些不适宜的条款往往都能或明或暗地转化为或公(小团体)或私的利益,也就是典型的“寻租点”。质检总局官员介绍,为这个新条例,质检总局和国务院法制办前后花费了三年多的时间,深入调研,反复协调,可谓“艰苦”。但问题也正在于此,质检总局既是执行者又是立法者,强化自身权力、维护部门利益理所当然—此种立法方式虽然早已颇遭诟病,但仍是普遍现象,导致在依法行政的旗号下越来越呈现出“部门利益法律化”的趋势。质检总局的辛苦总算没有白费,新条例终于出台了,马上就要实施了,可存在如此缺陷的条例实施效果又能好到哪里去?

企业怎么办呢?国民怎么办呢?国家利益怎么办呢?

 

 

 

200511月,4078字)

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